假如上述分析能够解释政府为何会出现慢性预算赤字，那么我们还必须解释另外两个问题：为什么州政府和地方政府没有出现这类赤字？为什么在1970年之前，在和平时段中全国政府也没有出现长期赤字？

首先，州政府和地方政府与国家政府之间有一个非常重要的区别：只有国家政府能控制交换媒介，而交换媒介是偿还债务的终极工具。州政府和本地政府就像你一样：他们可以向债主借钱，但要想保持财政赤字就必须说服潜在的债主相信，今天的赤字只是暂时的资金短缺，未来的财政盈余会把这个窟窿补上。如果债主不相信政府能全额、按时还债，他们就不会再借钱给政府，因此对于州政府和地方政府来说，长期的、持续性的财政赤字是不可行的。但是美国的联邦政府却不受这种限制，因为债主知道如果联邦政府需要还债，总是可以随时创造更多货币。虽然这种创造货币的方式意味着债主收到的美元没有借出去的美元价值高，但并不是只有联邦政府的债主面临这个问题，所有持以美元计价的欠条的个人和机构都面临这个问题。因此，（至少在把美元当作正常交换媒介的人群中）没有人担心美国联邦政府的偿债能力，大家都愿意借钱给它。如果一个机构有能力控制偿债工具，那么债主就会放心大胆地借钱给它。

可为何在1970年之前，美国联邦政府在和平时期从未产生过长期财政赤字？其他工业化民主国家也开始把财政赤字视作常态而非特例，为什么这种现象直到最近一些年才出现？这也许是因为人们曾经对政府赤字抱有一种强烈的偏见，而这种偏见近年来消失了。人们曾经认为，财政赤字是不道德的，因为出现赤字说明政府未能负责任地量入为出。这种看法曾是一种普遍的、强烈的道德信念，因此确实对立法者构成事实上的约束，尤其是当时大部分立法者自身也相信这条道德准则。1932年7月，当时还是州长的富兰克林·罗斯福在竞选总统时用一句话总结了古典经济学家的这种老式“财政信仰”：“一个家庭每年花费的钱可以比他们这一年挣到的钱稍多一点。政府也是一样。但是你和我都知道，如果一直保持这种习惯，这家人就得进济贫院了。”如果赤字是一种政策工具，那么我们还能说赤字“不道德”吗？

但是在罗斯福做上述发言以后，社会发生了显著的变化。美国和其他民主国家的意见领袖曾经深信政府赤字是不道德的，可如今他们已经不再坚持这种观点。今天的大众“模糊”地知道政府可以用财政赤字来促进经济繁荣。20世纪30年代的大萧条以后，凯恩斯主义的经济分析似乎向大众传递了这样一个信息：政府预算没有必要每年都保持平衡，只要在一个经济周期内保持平衡就可以了，经济衰退期的赤字可以靠经济繁荣期的预算盈余补足。在20世纪60年代和70年代，许多经济学家都用这种分析来论证预算赤字对国家经济有利，如果有人坚持要求政府保持预算平衡，那他就根本不理解“现代经济学”。对于大部分人来说，如果他们希望一件事情是真的，他们就会很愿意被这件事情说服。

可是新信条带来了一个麻烦：这种信念允许长期赤字的存在。我们无法把某段财政时期清楚地定义为“一个经济周期”。因此，虽然今天的赤字应该由以后的盈余补足，但是没法规定以后的盈余究竟何时应该出现在预算上：政府永远可以承诺明年或后年再产生盈余。迫使政府保持预算平衡的最后一重有效压力也被解除了，因此民主政治过程的偏误占了上风，赤字成为常态而非例外。赤字一年接一年地出现，国家债务不断增长，但是天并没有塌下来，“政府必须平衡预算”的信条注定会失势。亚当·斯密和他的好友大卫·休谟（David Hume）研究过18世纪的政府债务，并预测此种债务必然会导致灾难。但当时的政府债务一般因战争产生，以现代标准看规模一点也不大。今天的公共债务水平比亚当·斯密和大卫·休谟看到的高得多，但几乎无人觉得这是一个大问题。从表15-2中可以看出，第二次世界大战后美国国家债务占GDP的百分比曾逐年下降。1980年以后，美国联邦政府出现大额财政赤字，公共债务水平因此开始快速上升。但我们必须指出，这一切恰恰发生在保守派总统罗纳德·里根的任上。指明这一点是为了强调“好的经济学”与“好的政治学”之间的冲突，是为了说明即使是最想执行负责任的财政政策的人也可能因政治原因而无法执行这类政策。美国的债务水平在里根总统任上快速攀升，当时就有一些悲观的预测，认为此种趋势必将导致彻底的灾难。但是如今25年过去了，事实相当明确地证明大额赤字和巨额国家债务并不一定会让天塌下来，至少不会立刻塌下来，只要其他因素（比如经济增长）能拉低增加公共债务水平的短期成本就行。[6]

表15-2 每年年末的联邦债务，1940—2014

年份债务（占GDP的百分比）

194052.4

1945117.5

195094.1

195569.3

196056.0

196546.9

197037.6

197534.7

198033.4

198543.8

199055.9

199567.0

200057.3

200563.6

201094.2

201198.7

2012104.8

2013（估计值）107.4

2014（估计值）107.8

来源：http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals.