我们在本章中讨论的许多问题都有一个核心特点，说清这个特点的最佳方式是引入一个有趣的概念——囚徒困境。最先提出这个概念的学者给我们讲了一个故事，故事的主角是两个囚徒和一位聪明的检察官，所以这个概念被命名为囚徒困境。
假设每位公民都十分渴望拥有一个好政府，为了达到这个目标，每个人都愿意每周牺牲两小时的休闲时间。他们会用这两个小时来研究时事、与其他公民讨论政府政策问题以及监督议员的行动。如果所有公民或大多数公民确实每周花两小时做这些事情，大家一定能获得好政府。在这种情况下，人们会获得好政府吗？因为我们假设每个公民都真诚地渴望获得好政府，而且每个人都愿意为此付出必需的牺牲，所以乍看之下人们似乎当然可以获得好政府。事实却不是这样。
这是一个两难的困境。每个公民都知道自己的选择不会影响最终结果。如果我每周花两小时尽公民义务，但其他所有公民都不这么做，那么我的行为就完全是浪费自己的时间。我可以在充分知情的情况下发声和投票，然而如果其他一亿人都在不充分知情的情况下发声和投票，我的声音和选票必然完全被他们淹没。我每周放弃两小时打保龄球（或者其他我认为最有价值的活动）的时间，结果却没有获得任何好处。反过来看，假设我选择不尽公民义务，同时其他所有公民都尽了他们的公民义务，那么我不仅可以获得好政府，每周还能打两小时保龄球。因此，我的优势策略（dominant strategy）是用这两小时打保龄球。不管其他公民怎么做，我用两小时打保龄球肯定比用这两小时尽公民义务划算，因为我的决策完全不影响结果，只影响我自己的感受（搞政治活动让我厌烦，打保龄球让我快乐）。
不幸的是，每个公民的优势策略都是用这两小时休闲娱乐而不是用它尽公民义务。因此，事情的结果是：虽然每个人都想要好政府，也愿意为此付出必要的牺牲，但人们肯定无法获得好政府。我们可以用图11-1总结上述情况。每位公民必须在“尽公民义务”和“休闲娱乐”中二选一，大家都选择自己的优势策略，结果如图所示。每位公民都想取得左上角的结果，但是整个社会最终面临右下角的结果。这是一个两难困境。
做决策的个人可能面临四种最终结果。要想尽公民义务，就必须放弃打保龄球。因此决策者发现在所有情况下选择休闲娱乐都比尽义务划算，因为选择休闲娱乐就能享受打保龄球的快乐。其他人的选择决定此人最终会获得好政府还是坏政府。但是，其他人也面临与此人完全一样的局面。因此所有人都会选择休闲娱乐，最终的结果是大家获得了坏政府，尽管每个人都愿意为获得好政府而放弃打保龄球。
这类困境在现实生活中相当常见。比如说，城市中的每个居民都想要清洁的空气，也愿意为此放弃开车。但是，任何单一个人的选择都不可能对空气质量产生可见的影响，于是所有人都选择继续开车，城市的空气质量因此下降到影响呼吸的程度。假设人们能用其他交通方式取代独自驾车，并且这一变化只给司机造成很小的额外成本，那么让所有司机选择其他交通方式对每个人都有利：虽然每个人都承担了这笔很小的额外成本，但是由于街道不再拥堵，大家都获得了巨大的收益。但是对所有司机有利的事情却对每一位个体司机不利，因此个体司机做决策时会选择对所有人不利的行为。
下面再举另一个例子。在某个行业中，每个卖家都知道所有卖家同时限制产量对整个行业有利，因为这样做能推高商品的价格。但是由于该行业中卖家众多，为追求自己的利益，每个卖家都不愿意减产，而希望其他卖家减产（这个希望注定落空）。所有人都采取搭便车的行为，因为每个人都知道自己的决策只会大幅影响自身利益，而对整个群体的利益影响甚小。如果大家能团结起来解决搭便车问题，囚徒困境便能被攻破，这对每个人都有好处，但事实上没有办法做到这一点，所以大家最终只能面对较差的结果。联合减产的例子说明囚徒困境虽然总让决策者头痛，有时却会给他人带来福利。换句话说，囚徒困境有时并不会造成社会问题。
如果没有交易成本，就不会出现囚徒困境问题。如果没有交易成本，各决策方就会达成具有约束力的契约，保证大家最终获得左上角而非右下角的结果。比如人们可以达成这样一种契约：如果公民每周不花两小时尽公民义务，他就必须少打三小时保龄球。有了这项契约以后，尽公民义务不仅符合所有人的共同利益，也符合每个人的个体利益，因为所有人都受同一份契约的约束——于是社会便能取得左上角的结果。然而，也许你已经意识到，设计、起草、协商、记录、监控并执行这项契约的成本太高了。（谁能搞得清某位公民究竟是认真尽了两小时政治义务，还是装了两小时样子？）交易成本的存在使我们无法做到所有人都想做的事情。
人们用五花八门的有趣形式来试图解决囚徒困境。若想一一列举这些方式，恐怕必须另写一本书。在各种各样的社会交换中，人们试图控制囚徒困境造成的负外部效应，社会中随之演化出各种正式与非正式的制度：微笑、皱眉、风俗、习惯、正式与非正式的各种契约、押金甚至宪法都是我们应对囚徒困境的方式。我们可以把美国的宪法视作一种控制囚徒困境的制度：有些人号称为公共利益服务实际却谋求私利，宪法通过限制这些人的私利控制囚徒困境带来的问题。