我们把创造新规则的过程称为“立法”过程。按照这个定义，立法和裁决之间似乎有一条清晰的界限，可在现实世界中这条界限是相对模糊的。但是从原则上看立法与裁决的区别非常重要，因为立法过程会使现行产权发生变化，而游戏规则的变化总是涉及公平问题并常常迫使人们大幅调整自己的行为。立法过程既要避免严重的不公平现象，又要使达成目标的成本最小化，这对任何一个社会而言都是一种挑战。立法通过创造产权来界定产权。接下来我们主要讨论第二个标准，这并不是因为第二个标准比第一个标准更重要，而是因为相比“正义最大化”问题经济理论更擅长解决“成本最小化”问题。

“污染”是一类社会问题。相信你已经发现，许多此类问题都可以当作负外部效应的产物来分析。人们并非因为喜欢生活在肮脏的环境中而故意污染空气和水。他们主观上只是想做自己喜欢的事情（比如开车或者生产可以销售的商品），污染是这些活动导致的意外之果。人们做决策时不考虑这些外溢成本，因为这些成本似乎不影响决策者本人。开车上下班确实会污染决策者自己呼吸的空气，但因为程度不严重他们不会注意这一点，他们只注意到乘公共汽车上下班（在他们看来）太不方便了。他们既没有考虑自己的行为也在污染成千上万其他人呼吸的空气，也没有考虑如果每个人都制造一点污染，积少成多就会形成规模巨大、后果严重的环境问题。从每个决策者的行为来看，他们似乎都认为开车带来的个人便利价值高于污染给整个社区带来的微小额外成本。这种行为最终可能带来灾难性的后果。看来污染问题的解决之道似乎应该是通过新的立法内化外部效应。

通过立法对人们的行为进行硬性限制是解决环保问题的常见方法。人们把这种方法称为“命令与管制”法。法律规定在某个日期之后，任何人向空气或水体中排放的污染颗粒数量不得超过某一具体数值。我们几乎可以肯定这种做法不能让降低污染的单位成本最小化。通常，达成给定目标的方式有许多种。“命令与管制”法忽略上述事实，因此不能激励人们寻找成本最低的方式并加以实施。靠“命令与管制”的方法降低污染具有缺陷。我们有必要更深入地理解一些污染控制的基本原则。下面我们用一个非常简单的例子阐释这些原则。