21世纪将是中华民族腾飞的关键时期，是中国人民实现民族振兴、国家富强进而实现社会主义现代化的关键时期。农业作为国民经济发展的基础产业，必将为国民经济的发展和社会主义现代化事业作出更大的不可替代的贡献。因此，加速实现农业现代化，将成为21世纪全党工作的重点，成为中华民族腾飞的首要任务。

一、农业经济跨世纪发展面临的挑战

改革开放20多年来，农业经济发展取得了辉煌的成就。然而，进入90年代以后，我国工业化已逐步进入中期发展阶段，再经过几十年的努力，我国将建成强大的现代工业体系，并实现整个国民经济的社会主义现代化。在此期间，我国国民经济的发展格局将会顺次发生重大的、深刻的变化：现代化的工业将成为国民经济发展的主体，现代化的农业其增加值占国民生产总值中的份额将会显著下降，整个经济将会融入世界经济发展的洪流中去。虽然这样不会影响农业在国民经济中的基础地位，但我国农业经济的发展将会出现新的特征。在新的发展阶段来临之后，我国农业经济将面临几个大的挑战。

1．土地、水资源等环境压力越来越大，将严重制约农产品的持续增长。中国是一个资源约束极为强烈的国家，尤其是耕地、水资源极度短缺。目前我国人均耕地不足1.2亩，只及世界人均水平的32%；人均水资源拥有量2200立方米，不足世界人均占有量的1/4。问题更为严重的是，未来十几年我国人口与土地、水等资源间的矛盾还会进一步恶化。一方面是全国人口将从目前的12.36亿增加到2010年的14亿；另一方面是受工业化和城市化进程的影响，耕地还会继续减少，水资源供给增长趋缓。今后，如果我国能够转变工业化和城市化的发展方式，走节约土地资源的道路，即使把每年的耕地下降数量缩减1/3，到2010年全国耕地至少还要减少2200万亩，届时人均耕地仅有1亩。另据水利部门分析，到2010年全国供水量可达到6673亿立方米，而社会需求总量为6988亿立方米，缺水量为315亿立方米，缺水率由目前的4.1%上升到4.5%。而且，我国的资源利用效益很低，如我国灌溉水有效利用率约为40%，粮食作物用水产出效益（即单位耗水量的农作物产量）少于1kg/m3，远低于发达国家水平（约为50%～70%）。同时，我国的农业环境污染没有得到有效控制。我国部分地区因施肥不当已引起环境污染，出现了地表水富营养化，地下水和蔬菜中硝态氮含量超标等问题。水土流失面积占国土总面积的1/5；沙漠化的土地达到3330km2，且以每年120万km2左右的速度增加；旱、涝、盐、碱、风等灾害又威胁着我国2000万km2耕地。毫无疑问，在日益紧缺的资源环境条件下，国内农业生产会挤压在较小的空间里，这给农产品的稳定增长带来了颇难克服的矛盾。

2．增产不增收会使农民营农兴趣下降。90年代以来，特别是近几年，我国农业生产普遍出现了增产不增收的现象。究其原因一是由农业生产成本上升过快引起的。例如，从1995—1998年，全国粮食亩产量增长了19.7%，收购价格指数上涨了158%，而同期每亩粮食物质生产费用增加了200%。问题更为严重的是，自1997年以来，国内市场上粮食、食用油、果菜、食糖、畜禽产品和水产品等价格还纷纷下跌，由此造成农业收益下降，农民收入减少。二是农产品的质量差，产品结构难以适应市场需要。过去在商品短缺的卖方市场条件下，农民生产什么，人们就消费什么，农民只要生产出来产品就没有卖不出去的。当前，我国农业发展中遇到的一个重大问题是，当买方市场形成后，许多农民仍按传统方式生产，无视市场需求的变化，大量的质次成本高的农产品卖不出去，结果只能是增产减收。三是乡镇企业吸纳劳动力能力减弱，对农民收入的贡献率下降。四是农产品加工增值率低，影响农民分享加工增值利润。五是城镇化建设滞后、总体水平低，影响农村第三产业发展和劳动力转移。六是农民负担较重，农民的货币性收入增长跟不上实际负担的增长。

3．投入严重不足，基础设施薄弱，农业科技总体水平较低，农业发展缺乏后劲。我国农业已经进入了一个日益依靠资本和技术投入的阶段，这预示着今后我国必须向农业不断增加投入。例如，改革水利灌溉方式，扩大灌溉面积，改造中低产田，开垦荒地，复垦废弃地，推进科技进步，营造生态防护林，建造和完善各种防灾工程等等，无不需要大量的投资。据初步测算，如果要完成9亿亩中低产田改造，2.2亿亩荒地开垦，增加2.6亿亩灌溉面积，就需要投资7400亿元。显然，如此之多的投入需求对国民经济来说是相当大的负担。因为未来一段时间内，我国非农产业有可能全面进入产业升级和集约化经营阶段，这也需要巨额资本投入。在全社会资本有限的情况下，非农产业发展越快，结构转换越迅速，它所占用的资金就越多。相反，农业所能获得的资金就更加不足。这最终会使农业的发展后劲乏力。

4．农业剩余劳动力数量巨大，就业问题突出。尽管经过20多年的经济发展，我国非农产业领域已经吸纳了数以亿计的农村剩余劳动力，但目前农村仍有1.2亿剩余劳动力等待转移。转移的压力还来自未来，今后十几年我国农村还要新增数千万劳动力。如此巨大的劳动力大军向何处去？从目前劳动力转移的几条主要途径分析来看，就业前景并不乐观。首先，农业在自然资源不断减少、物质和技术投入不断增加的情况下，对劳动力的需求将会越来越小。其次，在非农产业领域，由资本技术日益增密引起的就业弹性降低，使得乡镇企业吸纳劳动力的能力变得越来越弱。第三，目前城镇失业现象比较严重，而且随着国有企业改革步伐的加快和产品市场的饱和，就业不足的矛盾将进一步加剧。面对这种情况，城市也不可能像过去20年那样大量吸纳农村剩余劳动力进城就业。由此可见，农村剩余劳动力的转移和就业，将是制约“十五”期间乃至更长时期农业、农村经济发展的一大因素。

5．日益开放的国际环境的压力。与新兴工业化国家和地区相比，我国目前的国际环境比它们在工业化中期阶段时更加开放。特别是近期签署的《中美农业合作协议》及达成的其他条款，预示着我国即将加入世贸组织。而该组织近期的中心任务则是在全球范围内加速农产品自由贸易进程。于是近几年我国已处于绝对劣势地位的粮棉油等农产品生产，必将面临正在打开的自由贸易市场环境的巨大压力。

二、新时期我国农业开发原则

农业本身是一个复杂的系统。自然环境、生物、人类及其社会无不与之发生密切的关系。它的演变是遵循着自然规律和经济规律而进行的。因此，农业开发必须遵循自然规律和价值规律，依靠科学技术进步，以大农业的观点进行综合开发。

农业综合开发是农业生产向深度和广度进军的一条重要途径，也是我国农业资源开发从传统方式向现代化方式转变的重要标志。所谓综合开发是指充分合理利用各方面农业资源，实现农林牧渔全面发展；采取综合措施，包括工程措施、生物措施和技术措施；实行综合投入，包括资金、劳力、科技等的综合配套投入；实行综合治理，即山水田林路综合治理，取得综合效益。为了使资源永续利用，提高农业经济效益，农业开发要围绕“有效开发”科学合理地进行，必须遵循以下原则：

1．因地制宜，发挥优势的原则。由于不同的县区有不同的资源结构和组合方式，以及不同社会经济条件的制约，县域农业开发必须因地制宜发挥优势。衡量是否优势的标准，首先是水土资源丰富、开发潜力大、投资少、见效快、效益好的项目；其次是群众积极性高、产品商品率高、适应市场需求和本地实际即市场竞争力强的项目。

2．规模开发与集约经营相结合的原则。今天的开发农业，不是自给性农业，而是市场农业。自给性农业，是按小生产方式开发，盲目性大、产出少、商品率低，且粗放开发造成资源浪费，经济效益差。市场农业，是用市场机制合理配置生产要素，实行适度规模经营，从而达到规模效益。因此，现代农业开发要以高起点、高标准、高速度、高效益、高水平为目标，严格项目管理，推广先进技术，建立以名、优、特、新产品为龙头的商品生产基地。要统一规划，统一技术指导，实行种养加结合、贸工农一体化，同时实行家庭经营、联合经营、连片开发，逐步形成各具特色的县域经济。

3．生态经济原则。自然资源的特点是：既有林地、草地等再生的资源，用了可以再生；又有水、电、光等可以永续利用的资源；还有矿产等不可再生的资源，用了就少了。如果过度利用资源，不仅会破坏生态平衡，而且最终损害经济的发展。因此，农业开发要顺应自然，利用自然，还要保护自然，使综合开发与综合治理相结合，注意把农业开发同农业国土整治结合起来，正确处理经济效益与生态效益的关系。具体来说，就是在农业开发的同时，应有治理和保护措施，必须采取科学的方法和一切先进的技术手段，加强对资源的科学管理。在利用资源的同时，应有培植和发展资源的措施。在生态环境恶劣的地方，开发应服从和服务于治理，以达到加快经济发展，改善生态条件和增强发展后劲的目的。

4．有偿使用的原则。无偿使用资源，必然造成严重的资源浪费，使人们忽视对资源的更新、改造、保护，导致资源危机。对资源实行有偿使用，是社会主义市场经济体制的必然要求。实行有偿使用原则，必然要对一向认为是“天赐之物”的资源引入商品经济的概念，有利于资源在市场经济的条件下实现合理配置，提高资源利用率。

三、农业开发的基本任务

面对工业化中期阶段的重大难题，遵循新时期农业开发原则，我国的县域农业必须重新调整发展目标。从现在起，县域农业开发必须遵循市场经济规律，依靠科技进步，充分合理地开发利用各种资源，大力发展优质、高产、高效农业。要实行外延拓展和内涵挖潜相结合；大幅度提高农林牧渔的产品产量和质量；下决心调整和优化农业产业结构，突出发展多种经营、乡镇企业；积极推进农业产业化，实现种养加、贸工农一体化，实现工业、农业连锁发展，两道难题一起解，以工促农；坚持开发与保护、利用与治理相结合，充分发挥资源的生态效益、经济和社会效益；培育和提高现代农业综合生产力，推动农业现代化的发展，全面繁荣农业经济。

具体来讲，我国现阶段农业开发的基本任务如下：

1．不断开拓农业新领域，充分发挥农业资源潜力，增加科技进步在农业增长中的含量，积极发展高产、优质、高效、低耗的现代农业。首先，实施科教兴农战略，提高劳动者素质，促进传统农业向现代化农业的转化。科技是第一生产力，农业生产只有与科技结合，才能实现质的飞跃，加速传统农业向现代农业的转化。因此必须依靠高科技高效益实施农业开发。一是依托科研院所技术力量，建立农业综合开发试验区和生态农业区，把试验研究、生产开发、示范推广融为一体。二是大力推广高产稳产、优质高效的一系列农业适用技术。三是多层次、多形式、多渠道培训项目管理人员、技术人员、科技示范户和农民，重点培训项目区广大农民，提高其科技文化素质。其次，大力开发未利用和利用不充分的农业资源，开拓新的生产领域。当前，要建立健全现有耕地保护制度，加速荒地、荒坡、荒滩、滩涂的开发，扩大耕地面积和提高复种指数，尤其要加速中低产田、低产园、低产水面的改造，提高农产品单产水平。其三，科学操作，推广良种通过改良品种和引进良种，提高农产品质量。如，粮食要实现品种多样化，大米优质化，推广畜禽水产品种优良化等等，逐步建立起优质、高产、高效的农业生产体系。

2．调整和优化农业产业结构。首先，农业结构调整应该是战略性的，以实现农业生产的优质化。虽然自80年代以来，农业一直在进行着结构调整，但主要是在数量上做文章，粮食多了就多种菜，粮食少了就多种粮。现在形势不同了，农产品是全面的“阶段性过剩”，从表面上看粮食、蔬菜、水果、水产品、畜产品大都是供大于求。但是我们必须看到：我国农产品大多品质较低，大量过剩的多是品质较差的农产品，而一些优质品种却供不应求。如果说以前的调整是向生产的广度进军，新一轮结构调整则是向生产的深度进军。通过调整优化农产品的品种、品质结构，从过去一味追求产量，转到追求效益和优质的轨道上来。其次，要大力发展农产品加工业。现代农业是一个包括产前、产中、产后的综合产业体系，包括产、供、销各环节。当今世界国与国之间的农业竞争是整个农业体系的竞争，而不仅仅是生产的竞争。美国农产品生产环节价值仅占农产品全部价值的24%，而加工、运输、批发、零售各环节的价值则占农产品价值的76%，农业最大利润领域是加工运销环节。国外农产品加工业产值与农业产值的比例为3∶1甚至4∶1，而我国仅为0.8∶1。加工能力太低使大量农产品不能及时消化，是导致我国农产品“阶段性过剩”的一个重要原因。加工量过低，使农产品的附加值过小，严重影响农业的比较效益，影响农民收入水平的提高。我国农产品加工潜力巨大，大力发展农产品加工应是此次农业结构调整题中应有之义。第三，发挥我国农业及各县域农业的比较优势。每个国家的农业或每个县域都各有其优势与劣势，关键是要扬长避短。目前我国绝大部分地区采取的是农户分散经营，90%农户的土地还不到一公顷；而发达国家则多达数百公顷，生产效益相差悬殊。像粮、棉这类土地密集型农业，我国比较优势差，难以同发达国家竞争。粮、油、奶等农产品，由于加工环节规模小，工艺陈旧，效率低，虽然资源成本低，但生产出来的产品却比外国产品贵，同样不具有比较优势。而在蔬菜、花卉、水果、水产品、畜产品这些劳动密集型产业中，我国则占有比较优势。而且各个县域由于地理环境、经济基础等不同，优势也各不相同。不言而喻，按照比较优势调整农业结构是我们的必然选择。

3．促进食品工业的发展。从比较优势和发展潜力来看，食品工业最有希望和能力成为县域农产品加工业迅速崛起壮大的龙头。首先，随着人均国民收入增加，食品工业发展有巨大的市场需求和潜在的发展空间。其次，食品工业与农业的关联度高。农业为食品工业提供丰富的农产品资源，食品工业能够促进农业的良性循环，带动相关产业发展，形成较长的产业链。第三，食品工业具有投入少、建设周期短、见效快、增加城乡就业机会等显著优势。因此，发展食品工业应成为县域工业经济的主体。各县级政府应在国家及省政府的政策指导下，采取一些特殊政策，运用财政、税收、信贷杠杆扶持食品工业的发展。同时，要立足各县域农业资源优势，广泛应用现代高新技术，尤其是现代生物工程技术，以国内、国际两个市场为导向，发展具有地方特色、高质量、高技术含量、高附加值的名牌产品。总之，以食品工业为支柱产业，促进县域农产品加工业的发展，从而推动县域农业经济上规模、上台阶，可谓县域经济发展的必然之举。

4．实现农业增收，乡镇财政增长。我国是拥有近9亿农民的农业大国，涉及到中国未来发展的首要问题就是农民问题，即农民的生存和富裕问题。因此，县域农业经济发展要以提高农民收入和实现共同富裕为出发点和归宿。当前，增加农民收入的主要措施有：下大力气调整农业结构；以畜牧渔业为重点，大力发展畜禽和水产养殖业；搞活农产品流通，推进农业产业化经营；加快发展乡镇企业和小城镇，同时大力推进农村第三产业的发展，实现农村剩余劳动力转移，大力推进科教兴农；进一步加强农业基础设施建设；等等。而且乡镇政府可以通过大力发展乡镇企业，促进农业技术推广产业化，以及健全社会化服务体系等措施，促进乡镇财政增长，同时抑制“乱收费、乱摊派、乱集资”现象，减轻农民负担。

5．加强基础设施建设，改善生态环境，使农业走上可持续发展道路。要贯彻党的十五届三中全会精神，认真落实加强以水利建设为主的农业基础设施建设的政策措施。本着全面规划、统筹兼顾、标本兼治的综合治理的原则，重点抓好以下几项工作：第一，加强水利建设工作。对本县区内的大河流进行大规模清淤除障，高标准建设和加固堤防。与此同时，还要重视河流的排灌工程建设。特别要强调的是今后应推广喷灌、渗灌、滴灌、管灌和渠道防渗等先进的节水灌溉技术。第二，加快农村电网改造。第三，重视农村道路建设，大力发展乡村公路。要做到山区村村通路，发达地区和平原地区能通较高等级的公路。第四，大力搞好农业生态环境工程建设。以因地制宜、分类指导、重点突破为原则，采取有效措施，控制水土流失，遏制荒漠化，逐步改善重点区域的生态环境。要有计划地停止天然林的砍伐和湿地开发，严禁再度毁林毁草开荒和围湖造田。对过去已开垦的林草地和围垦的湖地，应制定逐步还林还草还湖计划。使农业走上资源、环境、经济和社会的可持续发展道路。

6．以集中连片规模开发为发展方向，追求农业开发的整体效益和规模效益。农业综合开发周期长，涉及面广，科学性、综合性、政策性强，在开发工作中，要力避那种各部门不通气、各自为战，造成同一地点的各种开发不协调不配套不衔接的做法，必须要把区划、农水、农机、科技、财政、金融等部门统一组织起来，按照集中连片、综合治理的原则，划定治理区域，使农业综合开发与农田水利建设、流域治理、植树造林、科技推广、产业结构调整以及稳定完善农村各项政策等在同一地区密切配合，相互配套，形成合力，从而发挥整体效益和规模效益，更好地促进县域经济的快速发展。