在市场经济条件下，国家主要通过宏观经济政策调控，对经济施加影响。随着我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变，宏观经济政策对县域经济的影响也越来越大。

目前，宏观经济形势平稳，总体仍在高位区间运行。政府采取扩大内需的政策取得了一定成效。县域经济如何在宏观经济政策的调控下，创造性地执行上级的政策，应根据实际情况，制定出符合实际，能促进经济高速发展的具体政策，以推动县域经济步入快速发展的轨道。而要做到这一点，就必须对县域经济发展所处的政策环境进行分析研究。

一、县域经济政策系统

县域经济其实是一个区域性的经济系统实体。这一实体是“资源一产业一技术一管理”所构成的综合系统，并在国家经济政策的调控与指导下进行运作，这样便构成了县经济政策系统。应当指出，对于县经济政策系统，国家宏观经济政策不但是县经济政策系统的发端，而且它所具备的政策规定性、指导性、明确性也反映了经济建设问题的实质，自然也就构成了县经济的政策系统制定政策的目标。

县经济政策系统包括资源政策、产业政策、经济管理政策、科技政策等小系统。资源政策中有资源开发政策、资源保护政策、土地政策、劳动力政策、矿产政策等；产业政策中有工业政策、农业政策、经贸政策、乡镇企业政策、个体私营企业政策、服务业政策等；经济管理政策中有财政政策、金融政策、税收政策、价格政策等；科技政策中有技术发明政策、技术转让政策、科技人才政策等。

在这个系统中，各组成要素之间存在着各种错综复杂的联系。在制定具体政策的整个过程中，要注意掌握制定政策的基本原则：①从实际出发，立足县情，围绕“稳定农业、主攻工业、搞活经贸”，发展县域经济这个主题做文章。②遵循市场经济发展的客观规律，运用现代科学的一些理论来指导政策的制定。经济政策虽然对实践有着直接的、现实的指导，但它本身则需要市场经济理论来指导，是经济理论与实践相结合的产物。③以实际利益“落脚”，即制定政策时要考虑是否能给群众带来实际利益并以之为归宿。当然这实际利益既有眼前的又有长远的，但更多的是能给群众带来看得见的物质利益。这是制定政策的一个十分重要的原则，特别是社会主义市场经济体制转型时期的一些政策更需如此。

要注意政策的基本稳定，不能朝令夕改，让人无所适从。这样才能充分体现政策的连续性，使一些具体政策落到实处。制定政策要有针对性，任何政策都是作为一定条件下的现实政策而存在，它总是为解决某种问题或倾向而制定；要讲求政策时效，一是要制定及时，不搞“马后炮”。二是要应变，即善于发现已定政策中的问题，相机对之作出新的补充和完善，甚至全盘否定；要坚持有机配套。制定政策时必须要有系统考虑，要从县域经济发展的方方面面进行综合考虑，并从其关联中去把握政策总体目标，追求改革的整体效应。

总之，县经济政策系统是一个完整的体系。各项政策不是孤立的、断裂的，它们之间互相关联、互相协调、互相配合、互相促进，形成相辅相成的政策系统。

二、县域经济政策系统评价

改革开放20年，县域经济得到长足的发展。为促进县域经济的发展，中央和省、市地方政府出台了一系列政策措施，这些政策措施已经对县域经济发展起了巨大的推动作用。县域经济的发展势头越来越好，经济实力明显增强，财政收入大幅增长。农业从单一耕地经营向山、地、水综合开发经营的大农业转变，县域经济从以农业为主的产业结构向加强农业，主攻工业，一、二、三产业协调发展转变。在发展多种股份合作制、完善市场体系等多方面进行了探索，引导千家万户走向大市场，形成了以公有制为主体，以个体、私营和外资经济为补充的多种经济成分共同发展的局面。基础设施取得了突破性的进展，电力、交通、通讯等事业蓬勃向上。多数的县域经济已经脱离了仅仅依靠农业来推动经济增长的发展模式。随着乡镇企业的崛起，非农产业的发展已日益成为县域经济发展中的主体，无论是剩余劳动力转移、县域的地方财政收入及乡村居民的收入增长都日益依赖于非农产业的发展。加强了横向经济联合，加快了小城镇建设的步伐，一批有较大规模、充满活力的小城镇正在兴起，有力地推动了城乡一体化进程。人民群众生活大大改善，精神面貌焕然一新，强县富民政策得以实施，已见成效。改革仍在不断向纵深发展，县域经济体制进一步充满生机和活力。无疑，这一翻天覆地的变化，与县域经济政策系统所发挥的制定政策功能和政策引导县域经济发展的方向是分不开的。

在充分肯定县域经济政策系统所发挥作用的同时，也要清醒地看到当前县域经济存在的差距和不足。

1．县域经济处于不利的政策环境之中。这是由于随着城市经济发展的逐步推进，中央政策面临日益复杂的城市部门改革的难题，因此关注大中城市、大中企业多，对涉及人口最大多数的县域经济所面临的各种问题却重视不够，加之县域经济政策因缺乏宏观经济政策的指导而无法制定相应的微观经济政策，因而阻碍了县域经济的发展，以致90年代县域经济出现停滞不前的状况。在面对整个宏观经济管理体制特别是金融、财政体制已经出现的重大变化时，县域经济正面临着产权制度、产权结构、投融资体制等方面的重大战略调整。这一调整涉及到一系列的制度创新和制度建设，是一个非常复杂且政策性极强的过程，也是一项极需要充分发挥地方政府、企业家的各种创新的一个过程。没有这样一个过程，制度创新是无法实现的。没有一个非常宽松有利的政策环境，这一战略性调整过程也是难以实施的。

2．县域经济的综合实力不强，经济结构不合理，市场竞争能力和应变能力比较弱。结构调整是当前颇受关注并正在严格实施的一项政策，这中间许多调整的政策涉及乡镇企业，特别是关闭“五小”或“十五小”企业直接针对乡村中的中小企业，成为造成乡镇企业增长下滑、投资出现负增长的重要因素。产品低档次、低附加值、低技术含量，也是其中因素。企业素质差、规模小且分散，难以形成规模经济，削弱了乡镇企业的竞争力，企业之间缺乏合理的专业化分工，产业结构趋同，县域经济还没有摆脱粗放经营的影响，难以体现比较优势和协作效益。

3．县域经济产业结构矛盾突出，盲目投资和不合理重复建设现象比较普遍。县域经济整体素质和效益不高，基础薄弱，技术水平低，劳动生产率低下，经济生活中盲目投资和不合理行政管理建设现象比较普遍。尤其是在加工工业领域，几乎绝大部分加工产品都出现了一定程度的生产能力过剩的现象。这不仅造成了资源的巨大浪费，而且也影响着国民经济整体素质的提高。

4．县域内就业压力加大，乡村居民收入水平的增长受到威胁。1997年全国乡镇企业就业人数减少410万人，1998年减少522万人，加上大量县级国有企业的亏损倒闭，县域经济面临较大的就业压力；乡村居民收入相当一部分来自乡镇企业，以1998年为例，全国农业人均乡镇企业纯收入为673元，占到农民人均纯收入的32.2%，而同年来自乡镇企业收入的净增部分占到农民人均收入净增部分的54.2%。如果不能尽快抑制乡镇企业增长减缓和效益滑坡，农民收入的增长将会受到更大影响。

5．县财政缺乏严格的管理体制，造成了腐败现象的滋生蔓延。县域内财政收入的进一步减少，一方面使县乡政府的正常运行受到影响，同时减轻农民负担的工作也必然会难以控制。因为县乡政府要维持正常的运行和完成上级政府交办的工作，在没有足够经费来源的情况下，只能千方百计开设各种不合理的负担项目，于是便出现了乱收费、乱罚款、乱摊派等不良现象，同时各部门与权力环节通过“三乱”征收的财力是放在预算外分散掌握的，弊端丛生，严重地挫伤了人民群众的积极性与创造性。

针对县域经济发展的现状，要进行认真的研究分析，充分发挥县域经济政策的作用，掌握政策，积极引导，要把宏观经济政策和微观经济政策结合起来，积极大胆地去探索实践，总结经验，纠正偏差，适时调整政策，为县域经济发展提供强有力的政策支持。

1．在经济管理政策上，营造一个政策环境宽松的氛围。随着市场经济体制改革的深入，现有的计划管理体制必须改革，由过去的主要靠行政领导转变为主要靠经济手段。在宏观控制的同时，进一步搞活微观经济，并有效地运用经济管理政策，使得县域经济的发展既能保证生产适应市场的需要，又能有利于市场机制的调节。在价格政策方面，要稳定价格，整顿流通秩序，并疏通渠道，减少流通环节。在财政政策方面，要培植财源，广开门路，不断增强自我积累的能力。培植重点企业和龙头企业，在政策上、资金上重点扶持，使其成为财政收入的主要增长点。在税收政策方面，要广开税源，增加收入，加大执法力度，清理“三乱”，整顿非税收入，降低税外负担，加强预算外资金管理。在金融政策方面，要立足现实，调整好资金的投向、结构和方式，多渠道引进外来资金和多层次扩大资金来源，提高资金利用率。

2．在产业政策上，要十分注重调整和优化经济结构。目前，我国经济已处于一个新的发展阶段，市场供求发生变化，已由卖方市场转变为买方市场，县域经济结构必须根据市场供求和消费结构的变化，调整和优化经济结构，这是我国经济发展新阶段对县域经济发展提出的新要求。产业政策主要包括产业结构政策、产业发展政策、产业组织政策。产业政策是为了在县域内建立起一个促进经济协调发展，适应县经济发展需要的生产结构的规范准则和对策。其作用是调节各产业部门均衡发展。由于县域经济缺乏充满活力的支柱产业，因此，制定产业政策的关键是正确选择培育主导产业，调整优化产业结构，用现代技术改造传统产业，扶持新兴产业，以适度规模求得最佳效益。要从实际出发，形成正确的产业政策，首先要从宏观与微观相结合的角度落实产业发展的近期、中期和长期规划，确保产业发展的稳定性和连续性。必须明确，传统产业仍然是县域经济的主要增长点。要有明确的产业布局规划，依据资源优势、生产现状，有意识、有目标的部署重点发展区域。促进相同产业在一定区域内相对聚集，发挥应有的规模效应。在产业政策中，进一步完善基础设施的建设，增强县域经济发展后劲。大力培养经济建设人才，提高教育、科技在经济发展中的含量。

创造投资与需求一致的有效投资环境。投资的产业结构应同投资的产品需求结构相适应，避免投资产业结构的非正常趋同，是实行有效投资的重要条件。所投资产业的结构非正常趋同将直接造成产品生产供给结构与市场消费结构严重脱节，给外地竞争产品以可乘之机。对此，县域经济应面向市场，根据国家产业政策、技术经济的合理性和本地区资源优势，以适合市场需求为目的确定投资项目、投资规模，从而避免生产与需求脱节和产业结构非正常趋同的现象出现。

鼓励民间投资参与结构调整。应根据不同地区的情况，因地制宜实施结构调整政策。结构调整应该是一个逐步的过程。无论是经济结构、企业规模结构、产品结构还是产业结构，其中市场竞争是结构调整的一个主要力量，这一力量通过市场来反映需求的变化，从而推动企业的技术进步和结构调整，而政府的力量在其中是一个促进和加快的作用，并主要依靠政策的诱导。将产权改革与结构调整相结合，鼓励民间投资的参与将是强化结构调整过程中市场力量的重要手段，应尽快研究和制定相应的具体政策。

进一步明确县、乡两级乡镇企业管理机构和队伍的作用、功能和经费来源，协调与有关部门的关系。进一步明确乡镇企业在县域经济中的基础地位，乡镇企业的发展是县乡经济发展的根基。应给予乡镇企业与国有企业同样的政策待遇。国有企业之间的兼并和收购享有停息挂帐、税费减免的政策，而当乡镇企业购并国有企业时却没有资格享有这些政策。此外，在信贷、行业的进入、项目的审批等方面，作为非国有企业的乡镇企业都无法享有国有企业同等的待遇，大大抑制了乡镇企业扩张投资的意愿。我们必须将乡镇企业的发展作为县域经济发展的重中之重来考虑，乡镇企业的再度崛起，乡村就业、劳动力转移、农民收入增加、乡村市场的启动和扩大、乡村社会的稳定都将形成十分有利于县域经济发展的局面。

3．在科技政策上，要加大科技投入力度，进行科技创新，实施科技强县战略。抓住科技创新是经济实力提高的关键。一般说来，每个企业所占的市场份额处于一种相对稳定的状态，不断的产品创新，仅仅是维持竞争力的一种常规手段，而很难由此获得超常规发展。企业要想获得超常发展，就必须进入新兴的产业领域，进行产业创新，及早占领新的市场阵地。产品创新，产业创新，归根到底必须依靠科技创新，主要是着眼于高科技含量、高附加值的产品，产业创新主要是着眼于高新技术领域。为此，应该不惜代价，着力推动科技进步。一方面要依靠灵活的政策和较好的待遇吸引和稳住科技人员。另一方面，为了使高技术产业化和传统产业高技术化落到实处，应该鼓励倡导建立企业依靠科技进步来推动其发展的符合市场经济发展准则的机制。实践证明，产品创新，产业创新及技术创新都必须依靠企业的经营机制创新、市场创新、管理创新等其他创新手段来配套实施，因此，经济实力较低的县也应保证科技投入增幅不低于甚至高于综合经济实力较强的县。大力实施科技强县战略，提高劳动者素质，增强农民吸收和运用科技能力，培养农村经济和社会发展各个方面的实用人才，强化科技成果的推广，强化科技投入，强化科技开发，不断增添经济发展的后劲和活力。

三、创造性地运用政策

县经济政策指导着县域内的经济实践，使得经济活动在规定的轨迹范围内运行。然而县经济政策又处在中央、省、地（市）三级之下，而它的下层只有乡（镇）一级。因此，大政方针和政策法令，基本上都是由上级制定，县必须贯彻执行上级的方针政策，它的执行性多于决策性。县级组织贯彻执行上级的方针政策很重要，可以说我国任何一项方针政策，无不要经过县级组织去贯彻落实。因此，经济政策的正确与否以及县在执行上级政策时的创新性如何，关系到县域经济发展的命运。为了发展县域经济，要准确地把握宏观经济形势的变化趋势，增强加快发展、勇于拼搏的意识，只要有利于生产力发展的、法律上不禁止的事都可以去实践。要创造性地灵活运用上级的政策，在进一步用足用活上级政策的同时，还要根据形势的变化，补充、完善和制定一些新政策。在运用上级政策时，要坚决维护政策的权威性和严肃性，一丝不苟地执行，这是执行政策的原则，也是执行政策的艺术。

要领会上级政策的精神，坚决贯彻落实。所谓领会精神，就是要从总体趋向上去领会和消化上级政策的指导思想，把握战略和战术的关系，总政策与具体政策的关系等。只有这样，才能抓住政策的实质，为有效贯彻打下一个良好的基础。在实际运用中具体化，形成适应县域内实际情况的具体政策措施。这种具体的政策措施应符合上级政策精神，而不是针对上级政策的“对策”。另外，由于中央政府与地方各级政府制定的方针政策，往往是针对全国的一般情况而制订的，因此，县经济政策系统不能取消自己研究和制定政策的任务。运用政策的艺术在很大程度上体现于“变通”。变通，即是变更融通之意。它是在原有政策基础上进行的，根据新情况、新条件而作的适当变更和通融，其中根本的是对原有基本内容的继承和执行，而同时又有对原有内容的修正与补充，是力求在原来基础上的创新与发展。对上级政策进行具体变通的一般过程是：首先，尽可能领会政策精神和基本要求，区分哪些是不能变的，哪些是可以变的；其次，深入细致地分析自身的条件和环境，看政策哪些是适合本地情况的，哪些不适合本地情况，对可以变又不适合本地情况的，则作出变通；再次，所面临的一些新情况、新问题是政策中没有的，或与政策的某些规定相抵触的，则一方面在群众中去寻求解决办法，另一方面请求报告上级，以求上级变通与自己变通相结合。

要有一套切实可行的落实政策的具体措施，并有明确的阶段和步骤，不仅要重点突出，而且要环环相扣。措施的着眼点不在于量多，而在于充实和得力；阶段和步骤不在于过细，而在于相互间的紧密衔接，一步比一步更有利于推进决策目标的实现。措施和步骤中很重要的一环，就是对政策运用情况进行督促检查，以便及时发现问题、解决问题，不断完善政策。

要理顺条块关系，强化县级领导、指挥、综合、协调经济工作的功能。要探索建立一种实现部门“条条”与地方“块块”有机结合的分层决策、分级管理体制，一方面要保证国家对经济运行宏观调控措施的落实，另一方面又要扩大县经济管理和调节的权限。县域领导者在运用上级政策的过程中，要大胆决策，敢于实践，勇于创新，制定出符合实际、符合上级政策精神的地方政策。

在市场经济体制改革中，县域领导者创造性地运用政策的艺术，归根到底就是正确而灵活地“用足政策”，即充分发挥人的主动性、创造性，在全局利益与局部利益之间找到适“度”点。