县是我国经济、社会和行政管理的基本单元和基本地域。县域稳定和发展，对国家的长治久安有着十分重要的作用。县这个层次，处于宏观与微观、上层与基层的衔接点，是城市与乡村的结合部。它既是以中央为主体的宏观调控体系中的基础性层次，又是最为接近微观经济组织的前沿指挥部，起到承上启下、联接城乡的作用。毫无疑问，县是国民经济的一个重要层次。古人云：郡县治，天下安。而加快县域经济发展，不仅关系到当地经济振兴，而且关系到全省、全国经济发展的大局。尤其是工业基础薄弱、具有较强辐射和带动功能的中心城市不多的省份，仅仅依靠中心城市和龙头工业企业来带动全省经济发展是远远不够的，必须把更多的注意力集中到发展县域经济上来。如果一个省大多数县财政收入过亿元，全省的经济总量将大大增加，发展后劲定能不断增强。因而必须把发展县域经济作为一项战略任务来对待，切实抓紧抓好。但要使县域经济有一个突破性的发展，当务之急要解决的一个根本性问题，就是要进一步明确在社会主义市场条件下县级政府到底应该怎样抓经济。

不可否认，目前仍有不少县级政府尚未摆脱计划经济体制下所形成的运作方式，导致既有“越位”又有“缺位”。如，政府未走出替代企业组织产供销和模拟市场的误区，对企业干涉过多，所扮演的是大经理，而不是政府的角色；宏观调控机制不健全，未采取有效的经济调控手段来遏制经济粗放型增长的势头，严重影响了经济增长方式从粗放型向集约型顺利转变，影响了地方经济可持续发展；在领导作风和领导方式上，指挥多，服务少，习惯以居高临下的态度对待企业和下属部门，而不习惯以经济的、法律的、政策的方式调动企业或下属的积极性，没有真正从法人的角度考虑问题，缺乏对企业的长远利益负责的责任感；我国确立了义务教育法，而少数县级政府却不能保障其经费，等等。总之，存在着该政府做的事情不去做或者是做得不够好，而不必做的事情却偏偏要去做的怪现象。

那么，政府在经济发展中起什么样的作用？应当做什么？不应当做什么？这是最近一段时间以来的世界性热门话题。世界银行1997年度的《世界发展报告》以“变革世界中的政府”为题，对政府的作用、如何提高政府的效率等问题进行了详尽的论述。该报告提出，政府的核心使命是完成五项基础性任务，即：建立法律基础；保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护环境。我国正处在逐步实现从计划经济向社会主义市场经济体制转变的过程之中，在这一过程中政府的职能和对经济活动调控的手段也必将发生相应的变化。政府的职能将从生产型转向服务型，主要依靠经济手段对经济活动实行宏观调控，政府投资中生产性投资的比重下降，基础设施和社会服务方面的投资比重上升。鉴于此，笔者认为，在社会主义市场经济条件下，县级政府的经济职能同中央政府、省市级政府一样，是充当市场经济“规则的制定者和裁判员”的角色，主要内容指稳定、配置资源和分配。主要应当认真做好这样几项工作。

一、实施宏观经济管理。处于县级政府的地位，对国家经济调控政策理应不折不扣执行。经济调控涉及全局和局部、中央和地方利益的重新分配。应当看到，如果中央和省级缺乏必要的集中决策和宏观指导，由各县市各自为政，自成一体，就难以实现合理布局的要求，也谈不上“两个根本性转变”的顺利进行。因此，在执行国家调控政策时，必须强调中央的权威，必须强调地方政府要与中央保持一致，不允许对中央政策或束之高阁，或阳奉阴违，或层层变通。同时要根据国家宏观调控政策，从本县实际出发，创造性地开展工作，充分发挥宏观调控政策的效应。

二、正确认识和把握政府与市场的关系，促进经济发展。在市场经济条件下，市场对配置资源起基础作用，政府与市场作为经济调节方式是一对矛盾，既相互对立，又相辅相成。要根据社会经济发展和客观经济条件的变化不断调整两者的关系，合理定位市场中的政府角色，变原来的“万能政府”为“适度政府”，使政府既不超脱于经济生活之外，也不是处在无所不能的地位。政府角色应由原来的所有者、经营者、决策者转为宏观经济的管理者和调控者、有效竞争的市场环境的营造者和保护者、市场失灵的纠正者和收入分配的调节者，使市场导向同政府自觉设定的利益关系有机结合起来，使政府在尊重价值规律的前提下，运用价格、税收、信贷等经济手段适度地调节市场，激励各经济主体自觉依照政府的宏观管理要求行事。尤其是要还权于企业，规范政府与农民的关系，政府管理经济由“指挥型”转变为“服务型”；按公有制实现形式多样化的要求界定政府职能，实现政资分开、政企分开；要打破部门所有条块分割的局面，将政府的行政管理职能和生产管理职能分开，从搞好产权制度改革，确立企业的市场主体地位着手合并、精简机构，建立国有资产管理新体制，全面取消企业的行政主管部门，有效地实现政企分开。

三、规范政务管理，创造良好的经济发展环境。经济环境状况如何是县级经济能否健康发展的前提。在这方面，县级政府有许多事可做，比如培育多元化的市场主体、构建完善的市场体系，实行行业导向，消除地区经济封锁，监督市场运行，维护平等竞争，调节社会分配，建立社会保障体系，保护自然资源和生态平衡，扶持本地龙头企业、特色经济。目前，特别应注意抓好两件事：一是努力改革、完善政府机构和体制，优化政府行为。必须随着经济体制改革的深入发展，及时进行政府机构和政治体制改革，包括改革和完善政府的组织机构、决策机制、运作机制、监督机制等，要提高政务的透明度，使政府的干预行动受到更有效的控制和监督，从法律、制度和机制上防止政府工作人员把权力作为资本参与市场的交换过程，保证政府调控行为和经济政策的超脱性和公正性，从而切实优化政府行为。二是规范政务管理，改善投资环境。要自觉地运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理经济。特别是要运用好财政、税收政策，引导和吸引民间投资。应当对政务管理工作中的许可、审批、登记、收费、认证、裁决、处罚、强制及办事程序、办事效率和投资服务等方面的行为作出较为全面的规范。

四、强化社会管理职能，搞好基础设施建设，大力促进社会事业发展。认真执行各项社会福利、社会保险、环境保护的法规和条例，健全管理体制。要以可持续发展战略为指导，建立经济、社会、生态一体化综合决策机制。在制定重大经济、社会发展决策时，充分考虑县域资源、环境的可持续性，重视生态可持续能力建设。坚持“经济建设、城乡建设与生态建设同步规划、同步实施、同步发展”的方针。大力发展科技、文化、教育、卫生事业，搞好计划生育，提高国民的整体素质。要花大力气，搞好与企业、个人的发展和社会的经济生活密切相关的基础设施建设，如交通、水利、电力、城建等，从而增强发展后劲。在基础设施建设过程中应科学论证，量力而行，注重投资结构合理性，严把质量关。

五、制定一个切合实际的县级经济发展战略，提高县域经济运行质量。首先，要根据本县范围内的自然资源和社会经济条件，以及本县所属较大区域在全面经济发展战略中的地位和作用，对其在一个较长时期内的经济发展所要达到的主要目标和如何实现这些目标进行谋划。有了发展战略，才能有条不紊地大规模地开展经济建设，才能取得较好的社会效益和经济效益。其次，要遵循市场经济规律，着力提高县域经济的运行质量。①要找准突破口，保持连续性，以改革促发展；②注重扩大经济规模，要根据本县的经济优势与市场要求，选择和培植具有支撑力和牵动力的支柱产业，依靠资源优势建立经济优势；③要构建适应市场经济的思维方式，找出切合市场经济规律的思想方法和工作方式。当前遇到了许多过去从来没有遇到过的艰巨课题。诸如，如何继续调整和完善所有制结构，进一步解放和发展生产力；如何深化国有企业改革，使之真正走出困境；如何加强农业基础地位，实现农业产业化；如何优化经济结构，促进经济增长，扩大就业；如何尽快建立和完善社会保障制度，切实保护承受力差的阶层；如何有效地实施科教兴国的战略和可持续发展的战略，等等。面对这些问题，都应用市场经济的观念去思考，去解决，去总结新经验，创造新办法。

（原载1999年第22期《农村发展论丛》）