一、县域经济决策的程序

任何一项科学决策都是一个动态过程，从提出问题到付诸实施、全面实现，要有一定的程序。决策程序是指决策的工作步骤，每一个步骤都有科学的涵义，相互间又有有机的联系，它是一个科学的系统。为了使县域经济发展战略决策的每一步骤达到科学化，必须要有一套科学方法作保证。因此，掌握决策的程序，按照客观需要的过程从事决策，就显得尤为重要。

一项重大的决策，大致要经过如下几个阶段（详见下图）：

1．提出问题

县域经济发展战略决策的根本原则就是从实际出发，实事求是，这是决策经济、科技和社会发展成败的关键。什么是实际？实际就是县域经济发展情况的基本特点。这是我们制定发展战略的出发点，也是发展战略决策的第一步。

对于县域经济的分析，要着眼其特点和着眼其发展。一定要综合运用马克思主义哲学方法、一般科学方法和具体学科方法，把定性分析与定量分析结合起来，把常规分析与非常规分析结合起来。

决策的动因不是凭空想像，而是要有一个前提。通常所说新情况、新问题以及“要什么”、“想什么”等即属此类。例如：从一个县来说，县域经济怎样发展？发展什么？有哪些优势资源？为什么经济效益较差，发展速度缓慢？等等。这些问题的提出，本身就孕育着新的要求，标志着一个决策将要开始。可以这样说，发现问题、提出问题是解决问题的前提，是某项决策工作步骤的开始。或者说，某一项决策的开始，实质上就是意味着经济管理者对面临的问题作出反应。所谓“面临的问题”，有些是现成的、现实的问题，有些则需要进行调查研究和分析预测。因此，县域经济要发展、要前进，就要从发现问题、提出问题开始。一个决策者，只有不满足现状，勤于思考，勇于探索，根据既定的目的积极地收集和整理情报并发现问题、提出问题，才能开创新局面，同时，还要登高望远，统观全局，找出问题的关键所在。只有这样，才能够推动县域经济的蓬勃发展。

2．确定目标

确定目标是决策的重要一步。所谓目标是指在一定的环境和条件下，在预测的基础上所需达到的结果。它有三个特点：一是可以计量成果；二是可以规定其时间；三是可以确定其责任。否则，目标至少是模糊的。在这一步骤中需要采用“调查研究”与“预测技术”这两种科学方法。

我们知道，发现问题、提出问题仅仅是决策过程的“前期”，还不能代替决策过程的“主体”。一项决策的中心是“要解决什么问题”，“达到什么目的”。有些问题，虽然被发现、提出，但并没有解决的意图、目标，因而形不成决策。只有确定了决策的目标，才算是进入决策过程的“主体”部分。例如：对一个县来说，当发现某种可以大量利用的资源以后，还必须有环境影响、政策措施、科技力量、市场需求、法律保障等多方面的因素加以配套开发。如果束之高阁，不予理会，当然就不会有什么决策行动。如果认为这项资源一定要开发，并把开发资源作为县域经济发展的一项具体目标，那么“发展生产”这样的决策开始有了实际内容。因此说，提出问题是决策的起因，确定目标是决策的起点。而起点的好坏，对正确决策的形成关系极大。如果起点不好，目标不准，那么可能形不成决策，也可能形成错误的决策。

在我国计划经济向市场经济转轨时期，在社会化大生产的条件下，确定目标时，调查研究的方法也需要丰富和发展。大生产是千百万人共同的社会活动，它所面对的是极其广泛多样的社会需求，从而带有更大的随机性。因此，现代调查研究必须强调：

（1）社会化调查。重要的是必须掌握系统的准确的数据统计。要有一个量的分析，了解各类事例在总体中的百分比，这样，才能做到心中有数，作出正确的判断，预测未来。没有总体的量的分析，个别的事例是没有意义的。所以说，统计工作是现代调查的基础工作，对于科学决策有着根本性的意义。

（2）科学化调查。现代调查仅仅沿袭过去那种开调查会一类的方式已经远远不够。现代管理问题是一个非常复杂的问题，加之掌握现代科学知识的人的思维也很复杂，这里面掺和着一些不健康人的成分，或为一两个权威人士左右，或为迎合领导意图的行为左右。因此现代管理还需采用典型取样法、随机调查法、专家集体咨询法等一系列比较科学的调查方法。通过这些方法，尽量排除可能的偶然性和主观因素的影响，以提高调查的科学价值。

为了准确确定目标，调查后还要进行研究，并利用调查所掌握的资料进行预测。预测包括政治预测、经济预测、市场需求预测、科学技术预测等，它们对确定决策目标都有着重要作用。预测不仅作出定性的判断，同样要有定量分析，要有事件发生的概率估计。

3．价值准则

价值准则就是落实目标，作为以后评价和选择方案的基本判断依据。它包括三方面内容：

（1）把目标分解为若干层次的确定价值指标。这些指标实现的程度就是衡量达到决策目标的程度。价值指标一般有学术价值、经济价值和社会价值三类。每类价值指标又可分解成多项，每项又可分解成多条，构成一个价值系统。

（2）规定价值指标的主次、缓急以及在相互发生矛盾时的取舍原则。在大多数情况下，要同时达到整个价值系统的指标是困难的。因此，作为“满意决策”，掌握这一条就十分重要。没有主次、缓急和取舍原则，是达不到目标的。而原则失当，就会背离决策目标，也是十分有害的。

（3）指明实现这些指标的约束条件。任何决策都是在一定环境下的决策，不可能是随心所欲的。不顾约束条件，即使目标和价值都正确，结果也会适得其反。约束条件主要有各类资源条件、决策权力的范围以及时间限制等。

对于县域经济发展的决策者而言，价值准则是必须认真对待的决策程序中的重要一环。准则失当，决策就不可能达到最初确立的目标，甚至南辕北辙。

4．拟制方案

一项正确决策的形成，不仅要提出问题、确立目标、落实目标，而且要为实现目标拟制方案。在错综复杂的市场经济活动中，为了实现某种目标，要根据目标要求、具体条件、实施可能，制定多种可供选择的方案。在众多的方案中，排除不切实际的方案，拟定几项比较切合实际的方案。这是决策中最实在、最重要的阶段。很难设想，要实现某项目标而没有具体实施方案，有奋斗目标而无实施方案的决策会是什么样子，起码是不完全决策，甚至是无法实现的决策，更谈不上有正确的决策。只有为已经确定的目标设计需要的方案，才能为正确决策提供选择的依据。

在拟制多种方案中，要广泛运用智囊技术。智囊技术很多，有“头脑风暴法”、“对演法”、“哥顿法”等。通过这些方法，可以获得新观念和创造性建议，可以尽量考虑到可能发生的问题，从而使方案更趋完善。

创造性的见解具有关键的意义，开发创造性思维方法，也包括在智囊技术之中。

5．分析评估

分析评估是指建立各方案的物理模型或数学模型，并求得各模型的解，对其结果进行评估。在这一阶段中，依靠可行性分析和决策技术，不仅可使各种方案的利弊得以科学地表达，而且可尽量地相互作比较。

方案拟定以后的实质性工作，就是技术经济分析研究，对各个方案进行评价论证。分析研究的中心问题是建设上是否可行，生产上是否适用，技术上是否先进，经济上是否合理。就主体来说，主要包括经济依据，资源条件，协调衔接，限制因素，潜在问题，综合效果，等等。就一个建设项目来说，通常包括：市场的调查和预测，原料、材料、能源与协作配件的供应，工艺和设备的选择，厂址选择和厂区布置，企业劳动组织和人员的培训，资源的综合利用和环境保护，项目的预算和资金来源，建设速度和投资经济效果的计算，等等。在这些研究的内容中，要进行详细论证，反复计算，综合分析。在一般情况下，方案的优劣以经济效果的好坏为主要标准，但并不是惟一的标准，还需要对各方面进行权衡、比较，才能求出最优理想方案。大量的实践证明，搞好决策事项的评估论证，是保证决策工作顺利进行的实际步骤，也是决策是否有科学根据必不可少的重要环节。

6．方案选择

方案选择就是进行决断，从各种可供选择的方案中权衡利弊，然后选取其一，或综合成一。当各种方案已经分析评估之后，还要进行选择、决断。决策之所以需要，就是因为需要选择，这是整个决策过程的“高潮”。决策是否正确、能否成功就靠这最终的抉择。因此，选择决断应当慎重，来不得一丝马虎。一般讲，选择决断方案，决策者要在前几个阶段工作的基础上进行，对已经分析评估的方案进行优胜劣汰，综合考虑，最后选定最佳可行方案。有些方案比较复杂，涉及面比较广，各个方案之间难以权衡，不是通常的决策人员所能决断的，应邀请有关方面的专家、学者共同进行专门讨论、专门优选。在选择决断过程中，如果发现原来方案分析评估工作不详尽、不全面，甚至不科学，则应停止最终决断，重新或补充进行分析评估，待技术经济分析研究准确、充分之后，再行抉择。

这是一项极其复杂的工作，是领导者的决策行动。由于最后选定的方案，并不一定对达到每一个特定的指标都是最佳的，往往仅对达到的其中几个主要指标有利，因而要兼顾到其他指标，这就要求决策者运用决断理论。

运用决断理论时，首先要正确处理专家与领导者的关系。不依靠专家的领导者不可能成为一名好的决策者，而为专家所左右的领导者也不是一个好的决策者。领导者永远是决策的主人。

其次是当专家把各种方案和背景材料提供给领导者时，领导者要用科学的思维方法作出判断，要有战略的系统的观点，依靠当初确定的价值准则来审查方案，并且对不同类型的决策问题要有不同的考虑。

第三是研究决策者的素质对决策后果的影响，即决策心理学。效用理论认为，有以下三种类型的决策者：①对利益的反应比较迟钝，而对损失的反应比较敏感，这是一种不求大利、怕担风险的决策者；②对损失的反应比较迟钝，而对利益的反应比较敏感，这是一种谋求大利、敢于冒险的决策者；③完全按照损益值或期望值的高低来选择行动方案的决策者，这一类型的决策者处于前两类决策者之间。因此，决策者应有自知之明，扬长避短地进行决断，并通过不断增强决策修养来避免可能产生的偏颇。

7．试验证实

当方案选定后，必须进行局部试验，以验证其方案运行的可靠性，通常称之为“试点”。“试点”是一个科学的步骤，但必须要科学地进行才具有科学的意义。被试验的点必须在全局情况中具有某些典型性条件，并且严格按照所决策的方案实施。同时，还必须有相同条件下的一般“对照组”，才可能从比较中得出科学的结论。在某些情况下，甚至需要“盲试”，即在不公开的情况下进行试点，以避免各种人为的因素干扰。这样，如果试点成功，即可进入全面普遍实施阶段；如果不行，那就必须反馈回去，进行决策修正。由于决策过程是一个动态的依赖于时空变量的复杂随机函数，为了能客观地反映决策合理与否的效果，就需要进行可靠性分析。

可靠性的含义是指在规定条件下和预定的时间内完成既定任务的可靠性，一般用“概率”来表示，其中“失效率”是相当重要的标志。不同事物的失效原因可能千差万别，但其失效的规律却具有某种共性。根据可靠性理论分析，在决策实施的全过程中，其失效一般可分为三个阶段：早期失效、偶然失效和耗损失效。以一项新制定的政策为例：在执行过程中，一开始就遇到早期失效，其原因是受传统习惯的阻力，人们对政策的了解不充分以及政策本身还可能存在某些缺陷等。这时尽管失效率较高，却并不意味着政策不合理，因为任何重大新政策的推行一般都会有这个早期失效过程。这时，决策者应该对政策不断进行追踪检查，在作必要修正的同时，坚持执行下去，政策的执行就会转入正常，这个阶段称为偶然失效阶段。此时，政策充分发挥着它的有效功能，但在该项政策继续执行相当一段时间之后，失效率又会逐渐增大。这说明由于主客观条件的变化，政策开始老化，它已进入耗损失效阶段。这时必须及时制定新的政策，取而代之。

决策者掌握了这个规律，就有利于对试点结果进行科学的分析。

8．普遍实施

普遍实施是决策程序的最终阶段。从一般概念上讲，实施方案一经确定，决策者的决策任务就算完成，决策事项的决策过程就算终结。但是，如果从决策的目的、决策的实体、决策的效果等几方面来考察，远远不能算作决策的终结。从某种意义上来说，只能是“实体”决策的开始。因为任何一项经济决策，目的是要付诸实施，见诸行动。再好的决策，如果不准备实施，那么不仅谈不上好坏，甚至连是不是决策都谈不上。只有决策了又付诸实施，才谈得上是决策。实施需要决策，决策需要实施。思想决策是行动决策的前提，行动决策是思想决策的体现。因此，组织实施是决策的实践和继续。决策是否正确，在实施过程中将得到检验。从这个意义上说，实施是决策最实际的环节。

在实施过程中，仍会发生这样或那样的与目标偏离的情况，因此必须强调反馈工作，要有一套追踪检查的办法，它包括三个方面的内容：①制定规章制度；②用规章制度来衡量执行情况；③随时纠正偏差。当主客观条件发生重大变化，以至于必须重新确定目标时，那就必须进行“追踪决策”。

以上是科学决策程序的八个步骤。应该注意的是，不能教条地理解和对待这个程序，它只是一般的行动指南。在具体情况下，允许各阶段有所交叉，同时，在不同的决策中，省略某个阶段也是允许的。如有些问题的决策，对案选择，过去已进行过多次，有较多经验，可以直接作出决策。

二、县域经济决策的方法

1．决策方法概述

县域经济和社会事业的发展，必须依靠县域经济发展战略的决策。它不仅需要一套完整的决策程序，还需要有决策的技术和方法来保证。决策的技术和方法很多，总的可以分为硬、软两大类。

所谓硬方法，是指数学模型和电子计算机技术以及运筹学和系统分析的一些方法。它包括模型法、模拟法、图表法、系统方法、计算机技术法、数理法、模糊法等。其中模型法又分为确定型、不确定型、风险型三类决策方法，数理法又分为统计法、概率法以及其他方法等。这些方法又称定量决策法，是建立在数学基础上的决策方法。它的核心是把决策的变量以及变量与目标之间的关系，用数学形式表现出来，通过计算求出决策答案，但也都有一定的局限性。

所谓软方法，是指应用心理学和社会心理学的成就采取的一些有效的组织形式，以充分发挥专家的集体智慧。这些方法又称定性决策法。它主要是用社会学、心理学与行为科学的成果对方案内容进行综合分析评价，并且可充分发挥决策者和群众、专家的知识和经验。它包括专家决策法和主观决策法。

专家决策法，是决策过程常用的一种方法。此法可充分发挥专家的作用，让专家独立思考，充分发表意见和提出设想方案，并进行充分的论证和分析，在此基础上合理整理专家的意见。

主观决策法，是直接利用人们的智慧，在决策的各个阶段，根据已知情况和现有资料，提出决策目标、方案、参数，并作出相应的评价和选择。但有些决策中也有许多主观成分存在。如县域经济的发展方向，利用优势资源综合开发等重大问题的决策，由于众多的变量难以定量表达，众多的方案各有长短，所以往往需要依靠决策者的丰富的知识经验以及主观判断。因此要求决策者既要有创造思维能力和综合分析判断能力，还要有善于倾听反面意见，敢于承担风险的勇气和当机立断的魄力。主观决策法最适于受社会因素影响较大的项目和所含因素错综复杂的综合性战略方面的问题。但这种方法不能够进行严格论证，主观成分强。

综上所述，定性分析是严密的逻辑分析，定量分析是在定性分析的基础上，对数量关系进行准确、科学的分析计算。两者是相辅相成的。在决策时要根据决策对象的客观情况，按决策程序，综合运用各种决策技术和方法，把定性分析和定量分析结合起来使用。

2．几种常见的决策方法

（1）分析问题决策方法

在人类的实践活动中，主观与客观的矛盾是客观存在的。这里所说的“问题”是主观与客观矛盾的概括与抽象，是“实际现象”和“应有现象”之间的偏差。这一偏差是由实践过程中出现某些新的变化了的因素或未被预料到的因素引起的。分析问题的决策方法，最主要的就是找出问题产生的原因，分析这些原因，制订消除这些原因的对策，从而达到主观与客观的统一。

①对问题的实质进行分析。所谓分析问题就是对实际现象和应有现象作出如下判断：是不是一个偏差，构成不构成一个问题？用什么资料来说明这是偏差？如果是一个偏差，并构成了一个问题，它的重要性、程度、影响范围如何？什么是偏差产生的可能原因？如何核实这些原因？由哪些环节的变化引起？等等。判断之后，还应根据分析问题、找出问题产生根源的一般程序分步骤进行分析。只要将这些步骤灵活运用，就可以顺藤摸瓜，找出产生问题的根源，得到理想的效果。

分析问题可遵循如下几个步骤进行：第一，认识问题；第二，问题层次与结构分析；第三，调整偏差，说明偏差；第四，变化判断；第五，制定影响变化；第六，寻找原因；第七，证实问题产生的原因；第八，问题确切表述与输出目标指令。

②进行决策分析。找出了问题产生的根源并非我们的目的。目的是要在分析问题的基础上，找到解决问题的方法，即制定出最佳的决策与对策。一般来说，必须慎重回答下列问题：制定对策，解决问题，希望达到什么目标？要取得什么样的成果和效益？需要什么条件？在这些目标中，什么是主要目标？什么是期望达到的目标？衡量各种目标的价值准则是什么？在已确定的价值准则下，有多少可行方案可用于达成目标？哪些方案可能达成决策目标，哪些方案可能产生不良后果？等等。经过分析，要在多个方案中选择确定能达到主要目标和期望目标的比较满意的方案。

决策分析时，要按照决策分析的确定目标、区分目标、制定对策、衡量评价对策方案、备选决策提案、技术评价与潜在问题分析等六个方面的基本程序进行。

③对选定的决策方案要进行评价。在决策执行过程中，要对选定的方案进行深入的调查研究，核实材料，分析方案可能取得的成果、效益情况和要求的条件，更要注意分析方案执行过程可能产生的不良后果，也就是在决策执行过程中会不会发生问题。如对社会、环境、生态、生产经营等方面会产生什么影响和后果？有无对策？一旦发生问题时，应该如何去防范？同时还要准备一些应变措施，使发生的问题对决策目标的影响最小。

总之，一旦选定决策方案，就决策过程而言，可以说分析问题决策过程已告结束。但是要把解决问题的决策付诸实施，去解决问题，可以说还没有完成。这是因为：首先，为了指导解决问题的实践，还要求把决策方案具体化；其次，还要宣传和解释这项决策指令，使执行决策的人员都能充分了解和接受这一决策指令；第三，组织落实，确定执行决策的具体人员；第四，在对潜在问题进行分析的基础上建立、健全报警制度和准备好其他应变措施。

（2）风险型决策方法

风险型决策是根据几种自然状态可能发生的概率进行的决策，故又称概率分析决策方法。决策者所选定的任一行动方案都会遇到一个以上的自然状态，每个自然状态的发生与否不能确定，但其概率可以通过统计资料求得或凭决策者经验估计出来。由于决策问题中的因素是不确定的，具有概率变化，所以无论决策者选定哪一方案，都要承担一定的风险。

风险型决策一般要具备以下五个条件：

①有一个明确的决策目标；

②存在两个以上可供选择者选择的可行方案；

③存在着两个或两个以上的自然状态；

④各个可行方案在不同自然状态下相应的损益值可以计算出来；

⑤各种自然状态发生的概率可以估计或计算出来。

风险型决策的可靠性在很大程度上取决于各种自然状态发生概率估算的准确程度。因此，能用实验方法取得概率值的，就应积极进行科学实验。无条件这样做的，要根据历史资料加以确定或计算。只有在确定资料的情况下，才采用主观概率，因为利用客观概率决策比利用主观概率决策要准确可靠得多。

风险型决策所依据的标准是期望值标准。期望值即是在不同自然状态下可能得到的值，或期望得到的值。期望值从收益和损失角度细分，就有期望收益值和期望损失值，联系到决策目标考虑，就应该有最大期望收益值和最小期望损失值之分。

根据决策目标的要求，依据不同的风险程度，不同决策者对风险会采取不同态度，坚持不同标准，相应地选择不同的决策方案。主要采用的有期望法、最大可能法、机会均等法、边际分析法、敏感性分析法、决策树法。

（3）模拟决策方法

模拟决策方法是根据“同态性”原理建立起来的一种常用决策方法。实际上就是根据“同态性”寻找决策系统的同构系统，通过对此同构系统运动、变化的分析与研究，确定实际决策系统最佳的一种实用方法与技术。也可以说模拟方法就是人们将所研究的实际系统构制成一个同态模型，然后在各种不同条件下运行这一模型，对这些模拟运行的结果进行评价、择优，从而为决策提供依据。也可以说，模拟决策是对一个真实系统的结构和行为进行内、外信息的动态模仿，从中获取所需之未来信息的过程。

模拟决策具有一系列优点：用模拟方法来研究复杂庞大的实际系统，可以回答系统设计和系统分析各个阶段产生的一系列问题，并可预测实际系统实现的可行性和运行的可靠性；可以完全避免在实际系统上过长的周期，节省大量人力、物力；可以避开对实际系统的破坏性试验或危险性试验；在研究某些复杂的系统时，往往找不到有效的方法，而模拟方法却是惟一有效的方法；模拟方法给人们提供一个“实验室”，不仅可以使人们在相当短的时间内预测出系统在一定运行条件下的功能特性，还可以研究单个变量或参数的变化对系统整体功能的影响；模拟方法的基本方法简单，易于掌握，模拟得到的结果比较直观，易于理解；模拟方法可用来检验理论分析方法所得答案的完善性及其在研究过程中所作各种假定的有效性。

模拟方法是一种试验的方法，为了进行有效的模拟，需要事先做大量的计划工作和组织工作。虽然模拟过程随着被研究系统的复杂程度而改变，但基本上可按下列步骤进行：

①明确模拟对象，确定被模拟系统的边界和约束条件，确定衡量所模拟系统的价值标准；

②确定模型所模拟的模拟对象的功能特性；

③建立能够模拟实际系统功能特性的同态模型；

④设计并进行一系列实验，了解模型在限定条件下的运转情况；

⑤分析模型的运行结果，并对实际系统在模拟外界作用条件下将如何运行进行推断。