要找准提高县域经济可持续发展效益切实可行的途径，必须先分析制约县域经济可持续发展的主要因素。

一、县域经济可持续发展的制约因素

改革开放以来，县域经济迅速发展，综合经济实力不断增强。但是目前许多县域经济的快速增长，在很大程度上是靠高投入、高消耗、拼资源、拼环境换来的，县域经济和社会发展与人口、资源、环境之间的矛盾十分突出，县域经济的可持续发展受到严峻挑战。制约县域可持续发展的主要因素有如下几方面：

1．人口增长过快，人口总体素质偏低

人口是县域可持续发展面临的重要的制约因素，也是最大的难点。“九五”至2010年，县市人口仍将连续增长。庞大的人口数，使人均占有资源大大减少，人与自然的矛盾日益突出，人们对资源环境的伤害愈来愈大，资源承载能力日益接近极限。同时人口的过快增长，且大多数分布在农村，使得低素质人口比重相对提高，这势必造成“人口膨胀——人口素质低下——生态恶化——经济贫困——人口再度膨胀”的恶性循环，也造成了与经济增长方式转变要求的矛盾和问题。一方面粗放型经济增长可以增加就业场所，扩大劳动就业，而技术进步、劳动生产率提高又会减少使用劳动力。另一方面，增加就业可以保持社会稳定，而提高劳动生产率、促进技术进步，把资源、资金、科技转化为社会物质财富，却缺乏高素质的技术与管理人员。县域高素质人力资源的短缺，使不少地方只能凭靠山吃山、靠海吃海的天然优势，维持短暂的繁荣，可持续发展的后劲十分有限。

2．生态环境恶化，环境问题相当严重

环境是人类活动空间及其周围一切要素的综合，是人类发展的前提和基础。随着县域经济的快速发展，自然生态环境恶化，生存环境每况愈下。其主要表现是植被被破坏，并由此导致水土流失、土地沙漠化、野生动植物资源减少和自然灾害加剧。

同时，环境污染问题相当严重，全国每年约排放污水360亿吨，其中有70%是各县发展工业生产形成的。这些污染大部分未经处理直接排入江河湖海，致使水质严重恶化，垃圾和固体废物日增，不仅占用大量土地，而且对周围的农田、地表水、地下水及大气环境造成严重污染及农产品质量下降，这方面的现状已是触目惊心。

3．自然资源浪费严重，且利用率低，难于适应县域经济和社会发展的需要

乱占耕地、占而不用、耕地撂荒、水土流失等现象普遍存在。近年来，一些地方酷鱼滥捕，渔业资源急剧减少；在草地上乱垦滥挖药材、滥伐灌木、乱开矿等破坏草原植被现象屡禁不止；森林火灾、森林病虫害和乱砍滥伐三防体系不健全，森林资源破坏时有发生。同时，资源利用率低。在农业生产中，资源要素浪费也是十分严重。化肥利用率仅30%～40%，为发达国家的一半；农田灌溉水利用率只有25%～40%；南方有数亿亩备闲田未种，北方却将坡度大于25°的山坡开垦为农田，一方面浪费土地资源，另一方面造成大量水土流失，自然环境遭破坏。

问题的严重性在于，一方面作为县域经济，先进技术、科学管理等集约型经济增长的资源奇缺，另一方面，资源又浪费严重且利用率低，致使县域可持续发展，将面临两难选择：实行集约化经营缺乏技术与管理，实行粗放经营，资源又难以为继。

4．发展县域经济的指导思想，仍以粗放型增长方式占居主导地位

改革开放以来，县域经济增长方式由粗放型向集约型转变取得了很大的进展，但是由于县域经济长期受传统计划经济体制和粗放型经济增长方式的惯性影响，他们注重外延型扩大再生产，忽视更新改造等内涵型扩大再生产，走的是一条依靠高投入、高消耗、高速度、低效益的粗放型增长方式来赢得经济的高速增长之路。这种以大量消耗和粗放经营为特征的粗放型增长模式，已使县域经济、人口和资源、环境之间处于一种紧张状态，给县域经济的可持续发展带来极为不利的影响，出现经济总量不断增长而发展效益质量不断下降的趋势。如果让粗放型增长模式继续发展下去的话，县域经济可持续发展将面临许多矛盾和问题。

5．县域政府经济管理职能转变缓慢，存在报喜不报忧的政府评价观

一方面是大多数县级企业缺乏足够的优胜劣汰压力和利益激励，同时又缺乏脱离政府怀抱、独立参与市场的竞争意识和能力，形成了政府办企业、企业承担政府职能的扭曲形态。另一方面，经济建设大部分是各县自成一体，各自为政，中央和省级政府缺乏必要的宏观指导，而县级政府又缺乏有效的经济调控手段，影响了县域经济的可持续发展。如许多县乡镇企业只追求眼前的经济利益，追求利润最大化，而不顾社会的公众利益和长远利益，造成环境污染，自然灾害加剧，“肥水外流”；而一些地方政府对原生环境问题（各种自然灾害对人类生存和社会生产的破坏性影响）和次生环境问题（由于人类活动所引起的对空气、水、土、食物的污染，以及噪音和辐射线对人体的伤害）重视不够，调控不力，不愿多投入，结果不可避免地受到自然规律的惩罚，县域经济的可持续发展无从谈起。

此外，报喜不报忧的政府评估观也严重危及县域经济的可持续发展。在政府行政干预下，县级政府主管部门对企业领导的业绩评估及升迁，往往只看当年获利情况，看企业提高多少产量、产值，看企业积累的财富，而这种“看”的依据就是企业领导人上报的“功劳簿”，而不估量企业行为带来的“负损耗”。加上由于县级政府官员任期的有限性，政府官员在任期内就会立功表现，容易产生急功近利的短视行为，如技术创新、技术改造、技术商品化是一个旷日持久的过程，并且风险很大。对于政府官员来说，“立竿见影”的好处（或收益）是自己获得，而成本（或费用）则可以转嫁给下一任官员。上级政府对下级政府的评估，只看当年增长的国民生产总值。因此，缺乏责任感的政府官员往往采取杀鸡取卵、竭泽而渔、揠苗助长的措施来搞经济建设，力求任期内国民生产总值的提高，作为他们的业绩。

二、提高县域经济可持续发展效益的途径

针对以上县域经济可持续发展的制约因素，提出如下对策思路：

1．树立可持续发展的战略意识

县域可持续发展理念强调人类的生存与发展离不开环境，人与自然的关系是相互依存、协调发展的和谐关系。经济发展除数量增长还包括质量、效益的提高，经济发展不能以损害环境为代价，经济发展与社会进步基本同步，经济社会发展的持续性与维持良好的生态环境密切相关，并要求较好地把眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益、自身利益和公众利益有机统一起来。这是一项极其复杂的系统工程，需要观念更新。作为县级领导，要用人口、环境、资源与经济、社会协调发展的观念来指导经济、社会的发展；要本着对人民负责、对县域经济远景负责的态度，克服盲目攀比速度的思想，实现经济增长方式的转变；要将可持续发展的观念，牢牢扎根于广大群众之中。

增强全民可持续发展的战略意识，要树立五种观念：树立人与自然相互依存的观念；树立少生优育的人口观念；树立环境资源有价的观念；树立环境道德的观念；树立崇尚节俭的消费观念。在实际工作中，县级政府要通过有利于县域经济可持续发展的法律、法规及制度，严格约束和规范公众行为，并大力开展宣传教育活动，进行广泛有益的舆论倡导，在广大人民群众中造成普遍反响，且形成良好氛围，使人们真正认识到，人口膨胀、污染环境、浪费资源、浪费人力对县域经济发展的影响，使县域经济可持续发展观念变为千百万人民的具体行动。

2．继续严格控制人口增长，全面提高人口素质，加强人力资源开发

人作为生产者最有效的生产能力及创造能力并不取决于人口或劳动力数量，而是取决于人口或劳动力的质量。所以高素质的人才才是县域经济可持续发展的动力源泉和宝贵财富。目前，我国人口太多，素质却很低，尤其是经济落后地区的科学文化水平普遍偏低，存在大量的文盲半文盲。因此，目前应着眼于把庞大的人口数量转化为有利于经济持续发展的有效资源，严格控制人口增长。大力开发人力资源应该成为县域可持续发展的当务之急。

实行更加积极的人口政策，使人口自然增长率不突破控制指标。以江西省为例，从2000年到2010年应控制在8%左右，江西省县域人口增长要严格按照这个控制指标来执行，建立适度的人口数量。此外，对低质量人口再生产实行严格控制。

提高人口素质，大力开发人力资源方面，应根据县域具体情况，建立“人口——教育——培训——可持续发展”一体化的人力资源开发战略。其主要途径有：

（1）作为县域领导必须持之以恒地继续抓好计划生育政策的贯彻和落实，用经济的行政的法律的手段控制人口增长。实行优生优育，提高劳动人民的身体素质和大脑结构性能，从而促进智力优秀和体格健壮的个体繁衍，为人口素质的改善和质量的提高创造良好的数量前提。

（2）大力发展教育事业，把发展教育始终放在县域经济发展的首要地位。县域政府应具有“百年大计，教育为本”的战略眼光，加大教育投入，保障每个公民受教育的权力。一是要建立有效教育投入机制。教育投入随着全县经济增长应逐年增加，坚持政府财政拨款办教育为主，发动全社会关心教育、办教育，多渠道投入资金的体制。二是要切实加强基础教育，有条件的地方应实现“普九”义务教育，扫除青壮年文盲。三是要大力发展以劳动者智力开发和利用为中心的乡村教育、平民教育、职业教育，走出教育贫困。只有这样，才能造就县域经济可持续发展所需的训练有素的劳动力和高层次的科技人才和管理人才，否则县域经济可持续发展将后劲不足。此外，还必须重视人口老龄化问题。到2000年人口老龄化现象将达到较严重的程度。

3．切实加强环境整治和保护

关于环保和环境建设，江泽民总书记指出：用15年左右的时间，基本遏制生态恶化的趋势；……再用15年左右的时间，使我国的生态环境有一个明显的改观；到本世纪中叶，在全国建立起适应国民经济可持续发展的良性生态环境，大部分地区做到山川秀美，江河清澈。这说明环境保护已提出了重要的战略目标。

环境保护是县域经济可持续发展的物质基础，要特别树立“环境也是宝贵资源”的观念，采取全方位、多层次的有效措施，下大决心保护环境。

（1）大力搞好环境保护宣传教育，增强环保意识，使公众自觉地参与环境管理和建设。

（2）县级政府要组织和协调各方面力量参与环境保护，及时解决县域内突出的环境问题。要加强对工业污染的监督管理，对新上项目严格执行环境影响评价等管理制度，坚持“以防为主”的原则，防止新污染的产生。对现有的工业污染进行限期治理，即使放慢一点发展速度，牺牲一点代价，也要坚持抓好环境治理，使企业实现污染物达标排放。在县域农村工业化进程中，要尽量舍弃“先污染、后治理、先规模、后效益”的生产企业模式。

（3）县域经济中要增加建林面积和治理水土流失的投资比重，大力植树种草。以江西省为例，争取到2010年全省森林覆盖率达58%，水土流失治理率达80%，江西省县域经济要以此来达标。

（4）严格执行环境保护的法规和条例，坚持经济建设、城镇建设与环境建设同步规划，同步实施，做到增产不增污。关闭那些工艺和装备落后、资源浪费大、对环境破坏严重的小企业。县域经济既要引导乡镇企业合理布局，支持发展乡镇工业小区，统筹规划、统一安排基础设施建设，又要对乡镇企业的环境污染更多地釆取经济制裁措施。采用新技术和先进设备控制大气污染和防治酸雨，防治和解决农村环境污染和生态破坏问题。

（5）推行清洁生产，促进环境与经济协调持续发展。推行清洁生产是促进环境与经济协调持续发展的重要途径。清洁生产的核心内容为“节能、降耗、减亏、增效”。它包括：清洁能源、原料，少废或无废的清洁生产过程，清洁的产品。最终将实现合理利用资源，减缓资源的耗竭，减少废料及污染物的生成和排放，促进企业产品的生产、消费与环境相容。推行清洁生产既能提高经济效益，又有良好的环境效益，因而实现清洁生产应成为县域工业经济可持续发展的必然选择和必经之路。

（6）尽快发展环保产业，这也是县域经济可持续发展的基础产业。据专家预言，21世纪，环保产业将仅次于信息技术而超过计算机、医药业及其他传统产业的规模。环保产业还是一个关联性很强的集成产业，也是一个与社会经济和人民生活密切相关的系统工程。环保产业这个“朝阳产业”的出现，不仅为工业企业产品、产业结构调整提供了一个良好的机遇，同时，也成为跨世纪的新的经济增长点。

发展环保产业应具体做到：一是县域政府要在各个方面给予大力扶持；二是要以高科技为先导；三是要确定龙头企业实现环保产业规模化。

4．坚持资源开发与节约并举，坚持“科教兴农”，建立资源节约型生产体系

要实现县域经济可持续发展，必须使粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，才能从根本上解决高投入、高消耗、低效益的问题，以达到社会经济、资源与环境的持续协调发展。具体必须做到：

（1）坚持“科教兴农”，走资源节约型、质量效益型、科技先导型的发展路子。一是要加强以改良品种为主的农业科技攻关。同时，加强对现代化栽培方法、现代饲养方法、病虫害与自然灾害防治、中低产田改良、先进技术装备和生物技术等在农业应用的研究和开发。二是进一步建立健全农业科技推广网络，加快科技成果的推广应用。县一级要健全和完善农业科技推广中心，乡镇一级要巩固农技站，发展农科教中心，村一级要配备一名农业技术员，每个村民小组培养家庭科技示范户，并鼓励发展各种专业技术协会和民间科技组织。三是全面提高农民的科技素质。

（2）大力推广生态农业。生态农业建设试点县有许多成功的经验。如江西省会昌县从当地实际出发，把猪——沼——果作为发展生态农业的重头戏来唱，形成“猪粪下池发酵，沼气做饭点灯，沼液肥果，沼渣种植养鱼”这样一种相互依存、相互促进的良性生态循环产业链，保护了森林资源，解放了妇女劳动，增加了农民收入，改善了农村卫生环境。江西省高安市新街镇充分发挥农业生态技术的作用，相继建立了猪鱼循环养殖基地、种养结合基地、菜油套作基地和蚕桑基地，既保护了生态环境，又提高了农产品商品率和农民收入，成为江西农村小康路上百强乡之一。江西省泰和县三平村的6户农民在彭家岭上对1700多亩丘陵地进行林果鱼的垂直梯度综合开发，在果树行间套种茶叶、花生、西瓜，在村里建舍养猪养鸡，在山溪筑坝蓄水养鱼，走出一条独具特色的致富路，等等。他们以改善农业生态环境为基础的节地、节水、合理施肥、生物防治、良种推广为内容，因地制宜地发展具有县域特色的生态种植业、生态林业、生态畜牧业、生态渔业、生态加工业。把发展生态农业与农业产业化结合起来，提高农产品的产量和质量。通过发展生态农业，提高土地资源、水资源的利用率，降低化肥、农药消耗量，实现县域农业的可持续发展。

（3）发展资源节约型的生态工业。生态工业就是以资源节约和综合利用、产品对生态环境损害轻和废弃物多层次利用为特征的一种现代化工业发展模式。要降低饲料消耗、减少工业废弃排放量，就必须大力发展资源节约型的生态工业。如县域在发展乡镇企业时，要应用生态学原理布局生产工业，提高资源、能源利用率，减少废弃物的排放。与此同时，加快工业产业结构的调整，尽量发展资源耗费小、产品附加值高的产业，降低工业生产对不可再生资源的依赖程度。

（4）认真执行相关的法律法规，搞好县域内经济和社会的发展规划。一是认真贯彻《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》等法律法规，严格资源开发利用审批程序，加强监督、检查；二是贯彻县域可持续发展的战略原则，将水、土、矿、森林等各种资源管理纳入县域经济和社会发展计划，建立自然资源有偿使用制度和价格体系，实行资源保护利用与增殖并重的政策。对矿产、土地、森林、地下水等各种自然资源的开发，坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿的原则。在开发的同时要实行保护，不允许掠夺式使用，要规定开发限度，要有保护性措施。

（5）转变政府职能，废除干部政绩“粗放型”指标体系，建立统一、高效、健全，促进人口、资源、环境与经济社会协调发展的政府综合管理决策机制。

实现县域经济的可持续发展，必须尽快转换政府职能，加强宏观调控，建立人口、资源、环境与经济协调发展的综合管理决策机制。一是在制定县域和社会发展规划时，应充分考虑计划、计生、环保、矿产管理、水文气象等部门的意见，坚持“经济建设、城乡建设与生态建设同步规划、同步实施、同步发展”的方针，把生态建设的目标、指标、任务、措施等内容纳入总体规划之中；二是在制定重大经济、社会发展决策时，充分考虑县域资源、环境的可持续性，重视生态可持续能力建设；三是在制定诸如产业发展、城乡发展、资源开发等计划和项目时，要遵循县域可持续发展的原则，进行可行性研究与论证。

此外，考绩机制对县级政府的经济行为起到很大的导向作用。因此在考核干部政绩方面，必须废除考核干部政绩的“粗放型”指标，以县域可持续发展能力评价指标体系为基础，建立科学的干部政绩考核指标体系（详见本章第二节）。同时，实现县域经济的可持续发展，必须结合县情，选准适合自己的发展思路，确定县域经济近期和中长期的发展目标。发展目标一旦确定，就要一任接着一任干，一届接着一届干，使每一个领导的任期目标服从和服务于县域经济总体的发展目标。