无论是从农村经济体制改革和城市经济体制改革的双重撞击所呈现的两大领域改革的衔接配套上，还是从工业和农业、城市和乡村的合流所出现的现代商品化一元经济的趋势上，都提出了县域经济综合体制改革的要求。事实上，县域经济综合体制已经经历了若干重大改革，而且改革还将继续深化下去。但是，由于县域经济的特殊性，由于我国幅员辽阔，各县之间经济发展不平衡，存在着事实上的差异，因此，县域经济综合体制的改革既要适合本县经济发展的需要，又必然具有其区域性的地方色彩。在实践中探索和完善县域经济综合体制的改革实在是一件极有意义的事情。

一、县域经济所有制的改革

市场经济载体和生产要素都有一个归谁所有、占有、支配和使用的问题。这既是基本经济制度之一，也是市场经济存量及其运行的必备条件。可以说，所有制问题始终成为县域经济综合体制改革的热点问题。

1．承包制引起的农民所有权的变革

承包制始发于50年代，但“三起三落”，一直被严厉地制止。然而，到了70年代末，当农业生产和农民生活发生严重困难时，农民依然自发地搞起承包制来。先是安徽和四川两省率先行动的农民成功了，后来直接推动了承包制在全国的实行。承包制挖了人民公社制的墙脚。土地承包到户，以户为单位自主经营，人民公社的体制（三级所有，队为基础）随之土崩瓦解。

农村实行承包制改革之后，我国农民的资产有巨大的增长。到1992年，我国农村的总资产有95196.12亿元，其中22.71%为农民私人财产，77.29%为集体地产和企业资产。全部集体资产的95%以上已长期承包给农户和私人经营，由集体经营的不足4%。改革以后，我国农民获得了三种形式的财产权：一是私人财产，这主要由存款、私宅、家用生产资料和生活资料构成。二是土地的使用权。土地所有权尽管属于集体所有，但由于其经营权归农民，且承包给农民长期不变，这使得农民获得了前所未有的财产权利。三是农民人力资本的增长。农民获得了支配自己的权利，因而在流动和择业的过程中，其观念、意识有了很大改变，其素质得以大幅度提高。

2．多种所有制经济的并存与发展

实际上，县域不存在国民经济的重要行业和关键领域，国有或集体经济也没有必要非居于支配地位不可。只要有利于生产力的发展，有利于提高人民群众的生活水平，无论哪种形态的企业组织都可以成为县域的经济主体。在县一级没有必要都实行“公有制为主体”的原则。况且，公有制本身有多种实现形式，不能仅以国有企业和集体所有制企业两种形式作为判断公有制的标准。一般来说，县域经济已经是国有经济、个体经济、私有经济、外商投资经济并存与共同发展的新格局。从总体来看，不存在单一的一种所有制形式，就是从某一种所有制经济形式来看，同样不存在纯粹的一种所有制形式，而是“你中有我，我中有你”，彼此渗透，互相兼容。这样，为所有制经济实现形式创造了良好的前提条件。

3．混合所有制成为县域国有企业改革的必然选择

县域经济中，国有企业占有相当大的一部分，但整体来看，依然是属于放小的这一块。如何放小？如何搞活？成为县域经济中不可回避的焦点问题之一。从所有制角度来看，混合所有制经济为其改革提供了广阔的前景和空间。

混合所有制经济是指不同来源、不同性质的资产组成的经济组织。混合所有制经济是我国经济体制改革以来出现的新的经济成分。党的十五大正式确认了这一经济范畴。混合所有制是一种内涵十分丰富的经济成分。混合所有制企业的产权结构多样化，既可以是国有资产与集体资产的混合，也可以是国有、集体和私有资产的混合；既可以是不同层次的资产的混合，也可以是资产与技术、劳动、土地等要素之间的混合；既可以是公有资产为主体的混合，也可以是以非公有资产的主体的混合。混合所有制经济的出现大大拓宽了企业产权改革的空间，为多种形态企业组织的生产提供了理论依据。

混合所有制经济模式的出现对于县域经济具有巨大的现实意义。这表现在以下几个方面：其一，不少县已经将非国有制经济成分作为经济主体，非国有制的混合所有制成为县域经济的主要发展方向。其二，县域工业与农村产业有着天然的血缘关系，兴办或将现有企业改造成混合所有制企业有利于密切工业与农业的关系，推动本县农业产业化进程。其三，作为一种产业结构，混合所有制本身的内涵极为丰富，可以派生出多种多样的产权结构模式。只要企业资产不是单一的主体所有制都可以称之为混合所有制经济。这种模式可以兼顾各方的利益，调动不同所有者的积极性。其四，以混合所有制经济模式对现有企业进行改造、重组，可以盘活存量资产，增加新的融资渠道。

二、县级机构改革

政府机构越来越膨胀是各国的通病，被称为“帕金森定律”。但在我国，政府机关工作人员占人口的比重又高于世界各国。其中大部分在地方，各级地方政府“吃皇粮”的越来越多，已经到了不能容忍，不堪忍受的地步。而县级政府，作为地方基层的机构改革则有着较为特殊的地位。县级机构改革的成效如何，不仅是一个地方社会发展的直接影响因素，而且是整个机构改革最终取得成功与否的重要标志。

1．县级机构存在的弊端

（1）机构庞大，职责不明，办事效率低下。机构膨胀不仅在中央政府，而且在地方政府更为突出。据悉，1993年全国省级党政机关的厅（局）级机构达2100多个，平均每个省（区、市）设置70多个。为了上下对口，中央每设置一个机构，县以上要相应增设3000多个。县级政府机构已膨胀到了“临界点”。有县甚至设置超出限额29个机构。机构重叠，职责难分，分兵把守，互相争权，政出多门，矛盾重重，严重地影响政府职能的发挥。

（2）政企不分，权责不一，企业改革难以到位。政府对企业人、财、物仍实行直接管理，企业自主权受到侵犯。机构设置的权、责、利也不统一，直接经济管理部门不代表出资者，但享有出资者的权利，“监督管理拿在手上，支持服务放在嘴上，赢了都可以分，亏了无人问”，国有资产流失严重，“无限责任”由政府承担。所谓“厂长包赢、部门包奖、银行包债、政府包责”，企业改革难以继续推进。

（3）人浮于事，互相扯皮，机关运转失灵。一方面人满为患，一方面缺少人才。有的没事干，有的干不了事。所谓“一人干，一人看，一人在捣蛋”。群众批评一些机关“门难进，脸难看，话难听，事难办”，严重弱化了政府对社会经济的有效管理。

（4）人员超编，国家财政不堪重负，牵制了经济和社会事业的发展。有的县党政机关实有人数超编达44.5%。有的县局级干部达200多人，其中某局共十几人，副局长就有9人。“万事当前，先保吃饭”，人员工资占财政支出的比重上升，越来越向“吃饭财政”倾斜，以致其他各项事业急需的财政资金受到严重挤占。

2．县级机构改革的思路

县级机构改革是个具有开拓性的全新课题，没有现成的模式，也没有明确的答案，更没有捷径可走。惟有解放思想，坚持实践，大胆探索，争取实质性突破。

（1）以转变政府职能为突破口，构建“小政府、大社会”的行政管理体制。所谓“小政府”，即从经济管理和经济调控的需要出发，确定其内容、范围和程度，合理划分和界定地方经济管理者、国有资产管理者和经营者之间的职能，让县级政府从大量的微观事务中解放出来。政府的经济管理职能由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观管理转变，由行政管理向运用法律手段和经济杠杆调节转变，使政府职责集中到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督上来。通过建立国有资产管理与营运的新体制，逐步取消专业经济部门，把非经济部门、综合经济管理部门、经济监督部门进一步调整，合理归并职能相近或相关的机构，强化宏观管理、执行监督机构。所谓“大社会”，即除了部分职能交给市场外，实际上有相当部分职能是交给社会，要建立保障制度和相应的社会组织，要建立各种中介组织和服务组织，变官办为“官”和“民”结合，改变政府包揽企业和社会事务的状况，真正实现社会事业社会办。

（2）以人员转移和分流为突破口，开辟形式多样的分流渠道。要考虑干部的心理承受能力和实际利益，既不能草率从事，一推了之，又不能犹豫不决，寸步难行。要把解决干部出路与发展经济结合起来，釆取“修渠道放水”的办法，努力减少震荡。

（3）以改革配套为突破口，建立健全人才激励机制和机构编制的约束机制。县级政府机构改革不是孤立的，作为上层建筑，要与其他改革包括某些政治体制改革互相制约，互相促进，使职能转换相互衔接，有个交替过程。当前亟待建立健全人才激励竞争机制。没有高素质的专业化行政管理队伍，转变职能只能成为一句空话。应严格按照程序，公开面向社会进行招考，充分体现平等、竞争、择优。在干部管理体制上引入激励竞争机制，改干部任命制为聘用制、选举制，推行竞争上岗制度，扩大竞争上岗的范围。把精简机构、裁减冗员与解决干部能上能下、能进能出问题结合起来，通过公开、公平的竞争，使能者上、庸者下，优者用、劣者汰。与此同时，要健全机构编制的约束机制，增强财政预算对机构编制的硬约束作用。

（4）以完善行政运行机制为突破口，建立与社会主义市场经济体制相适应的运行机制。在管理模式、管理机构、管理方法和思维方式、工作作风上都要除旧创新，调整权力格局，强化权力制约，建立科学的办事规则。

三、市、县、乡（镇）、村管理体制的改革

从城乡关系的角度来考察县域经济，则要求把县域经济建设成为一个少约束，多链结的开放的经济系统。换句话说，进行市、县、乡（镇）、村管理体制改革的目的之一就是要促使二元结构经济向现代商品化一元结构经济演变。

1．二元经济模型与城乡一体化

诺贝尔奖金获得者刘易斯（W.Arthur　Lewis）是二元经济模型的集大成者。刘易斯认为，发展中国家经济的一个基本特征是“弱小的现代工业部门”和“强大的传统农业部门”或“自我雇佣的农业”并存。在这种二元经济中，传统农业部门存在着大量的剩余劳动力，同时随着人口的迅速增加，劳动力的供给会非常丰富。这样，在工业部门中，工人的工资就不会由工人的边际生产力和劳动力市场的供求关系决定，而是由传统农业部门农民的平均收入来决定。只要工人的工资略高于农业部门的人均收入，农业的剩余劳动力就会源源不断地涌入工业部门。在这种情况下，非农业部门的就业和产业增加，并通过资本积累而得以扩大。只有农业部门的剩余劳动都被工业部门所吸收，农业部门劳动者的工资才会提高，整个经济才会转入现代增长。

二元经济模型虽有不足之处，但理论界一般认为其分析基本上符合发展中国家的经济发展客观实际。我国客观上存在着二元经济结构，而且正处于演变过程中。为了解决农村剩余劳动力的转移，实现二元经济结构的演变，客观上要求打破城乡壁垒，实行城乡开通，城乡一体化。与此相适应的是城市和乡村都必须进行系统的、彻底的改革，而且改革相互配套。我国从80年代开始的市管县、县管乡（镇）、乡（镇）管村的行政管理体制改革正是建立在这个理论基础之上的。

2．市管县、县管乡（镇）、乡（镇）管村的主要内容

（1）新的管理体系不是行政区划的简单调整，而是城乡经济结合的一个有机体。它是从根本上要求打破旧体制，并在实践中不断创新的管理体制。

（2）新的管理体系必须从单一的行政管理转到行政管理和经济管理相结合上来。要制定城乡经济发展战略规划并作出总体部署，运用经济、行政、法律等多种手段，促进本地经济发展。

（3）新的管理体系要合理开发资源和配置人力、物力、财力。要有效地调控市场，兼顾农村经济和城镇经济两方面的发展的需要，使城乡产业结构和生产要素的组合趋向合理。

（4）新的管理体系要建立区域性的经济网络。按照社会化大生产的要求，这种网络应是以大中城市为依托，以各级各类城镇为结点，以农村为末梢，包括工业、流通、科技、金融、交流、信息等各种网络的经济联系和体系，促使本地经济良性循环。

（5）新的管理体系要发展区域之间的横向联系，疏通渠道，外引内联，搞活经济。

3．尚存在的几个问题

由于地方政府的机构改革是一个不断实践不断探索的过程，其中有经验，也有矛盾。对于实践中碰到的一些问题，应当允许争论，认真研讨。

（1）市管县的问题。实行市管县，废去地区一级，形成省、市、县三级，其目的在于发挥城市的辐射功能。但在实际操作上往往出现随意性，有的城市小而管的县多，有的城市大反而管的县少。

（2）撤县建市问题。随着县域工业包括乡镇工业的发展，未来的农业为主的县实现了“农村工业化”或有了很强的工业，于是撤县建市，成为新的县级市。但在实际工作，不管够不够条件的县竟然都要求变市，以至不得不宣布“暂停”。

（3）郊县建市问题。郊县变市，一地两府。平起平坐，双峰并峙，互不买帐，矛盾重重。如江苏的苏州市和吴县市，无锡市和锡山市，常州市和武进市。一是重复建设严重，二是有的工程相互牵扯而无法上马，干扰了地方经济的发展。