县级财政是国家财政体系的重要组成部分，是地方财政的基础，又是县域经济发展的综合反映。县级财政体制的改革，不仅是促进县域经济发展的需要，而且是实现地方财政良性循环和社会稳定的重要环节。

一、县级财政体制尚存在的主要问题

改革开放20余年来，我国财政管理体制发生了重大变化。就县乡两级财政来说，经历了集中、分散、再集中的变迁过程。这种变迁在不同的经济发展阶段起到了相应的积极作用，调动了各级政府发展经济和当家理财的积极性。总体来说，成就很大：一是促进了县域经济的快速发展。二是加快了乡镇脱贫致富奔小康的步伐。三是保证了县乡政权建设需要。四是推动了社会事业的长远发展。但是，随着社会经济的不断发展，县级财政管理体制与社会主义市场经济仍有不相适应的地方。归纳起来，主要存在以下几方面的问题：

1．现行模式与现实操作存在矛盾

这些年来，县级财政先是“统收统支”，后又改为“分灶吃饭”，并在期间不断作出微调。其目的是想找到一个适应县级财政的理想模式。但问题是其政策的相对的统一性与县域各乡镇的千差万别的实际情况难以适应。如80年代建立乡财政时，先是实行单一的“财政总额分成”体制，贫富乡镇一个样，影响了乡镇增收的积极性。对县实行“收入递增包干上交”体制时，有的县为保证既得利益，拼命保收入指标，导致一些县出现了严重的财政困难。如何发挥县级财政体制的功能效益，调动各级政府当家理财的积极性，已成为县级财政体制改革的重要课题，亟待在实践中不断探索和创新。

2．可用财力与事业发展不同步

改革开放以后，有相当一部分地区的县域经济发展很快，但其地方可用财力却未同步增长。从体制角度来考察，我们认为其原因有这几个方面。其一，新老体制双轨道运行时间过长，地方承担双重上缴压力。1994年推行分税制改革，县级财政既要按老体制承担上划，又要按新体制将税收增量大部分上划，对地方可用财力影响甚大。其二，新体制中的增值税、消费税两税增量返还政策不合理影响了地方可用财力。中央对地方的税收返还额以1993年中央从地方净上划的收入数额为基数逐年增长，并按1∶3系数确定。虽然提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央财政的宏观调控能力，但地方税收增量比例返还越来越少，呈逐年下降趋势，不利于调动地方发展经济的积极性。其三，转移支付制度的运作滞后，影响了地方的实际财力。由于上下级政府之间事权划分不清且长期存在的客观现实影响着上下级财政分配关系的理顺，一些全局性的事务由地方承担后，上级财政应当给予下级财政一定的补偿，并通过转移支付的方式实现。但由于转移支付的滞后运作，使地方承担事权后没有得到及时的财力补偿，影响了地方可用财力。

3．管理不顺，监督不力

县级财政管理不顺、监督不力表现在多方面，一是大量的非税收入依然游离于预算之外。税费并存、税费并重、费挤税，甚至税费倒挂。这也是导致农民负担不断加重的重要根源。二是税收的公平原则没有得到严格贯彻。目前亟待清理和调整一些过渡性的税收优惠政策，减少取消一次性、临时性税收减免措施，逐步缩小地区性优惠税率政策，统一按产业、行业制定优惠政策。三是国有资产经营收入严重流失。要规范政府与国有企业的分配关系，必须解决好政府缺乏支持国有企业创新的必要财力与国有企业改革过程存在大量国有资产流失的矛盾。四是财政秩序混乱，会计信息失真，虚报谎报数字严重。由于“以奖代补”效应的影响，财政考核指标存在虚假水分。个人或团体挥霍浪费国家资财等各种违法违纪案件时有发生。

4．支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存

县级财政在支出结构方面存在着明显的“越位”与“缺位”现象。一方面供给范围过大，包揽过多，超出了市场经济条件下政府职能的范围，另一方面应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。

二、县级财政体制改革的原则

1．财政收入稳定增长原则。改革的目的是促进生产力的发展，使县乡财政收入总量不断增加。因此，县级财政制度改革要特别强调调动县乡级政府的积极性。

2．县乡统筹兼顾原则。县乡政府是我国政府体系中关联度最强的两级政府。一个县一般辖20个左右的乡镇。在制定财政体制时要处理好调动一个积极性与多个积极性的关系。因此，要县乡统筹兼顾，挖掘多方面的潜能，合理界定县乡财政收支规模和结构，实现县乡的综合平衡。

3．满足社会公共需要原则。要对政府机构、事业单位进行定岗、定编、定员，重新界定财政资金供给范围，分类核拨经费，消除财政资金中的缺位与越位。要结合机构改革，实行可用财力与编制挂钩的办法，严格控制公用经费支出。要全面推广政府采购制度，规范釆购行为，节约财政支出。

4．公平与效率原则。公平是指法律、法规与政策的公平，目的在于创造公正、合理、公平的竞争环境。而效率则是指鼓励各级政府提高社会运转效率，实现资源配置的最佳效果。要奖优罚劣，多劳多得，而不能好坏一样，一个标准。

5．财权与事权统一原则。财政体制上要统一领导、分级管理。在此基础上，应体现责、权、利相统一的原则，不能有事权而没有财权，或者有财权而不承担任何责任。要使各级财政能够多收就可以多支，少收就要少支，并自求平衡。

三、县级财政当前的对策

要解决上述县财政存在的诸多问题，切实改变财政管理的粗放状况，从而使财政管理规范化、科学化、法制化，推动县域财政经济的发展，在目前社会经济条件下，可采取以下对策：

1．努力培植地方支柱财源。分税制实行之后，县级财政面临的首要问题是如何实现收支平衡。必须适应地方财源结构的变化，大力培植地方财源，以增加国家收入为重点，促进地方财政收入增长。为此首先要提高县属企业经济效益，增加企业所得税收入。其次要抓优质高效农业，培植农业特产税源。再次，要抓县域优势资源的开发，调整优化产业结构，培植县域经济新的增长点。

2．严格依法行政、依法理财。要确立地方人大权力机关的权威地位，真正贯彻落实《预算法》，加强人大对财政监督、检查以至最终决策的作用，切实改变以权压法的现象。按照一级政府、一级财政、一级预算，建立各级独立的完整的财政预算体系，无论预算的编制、执行还是管理，都按《预算法》的要求执行，使之走上法律化、规范化的轨道，也使县乡财政收支更为真实、准确、可信，真正成为经济运行的“晴雨表”，各级政府可依法生财、聚财、用财和理财。

3．建立科学、规范和有效的转移支付制度，从财政体制上解决县级财政失衡问题。

4．推行财政管理制度的创新办法，挖掘财力增长潜力。要进一步完善乡镇财政“零户统管”运行办法，在国家国库单一帐户制度尚未建立的情况下，探索国库单一帐户制度在县级、乡镇级财政的运行方式，强化对财政资金流向和流量的控制。在支出管理创新方面，进一步推广和完善零基预算和政府采购制度，向节减支出要财力。在预算外资金管理方面，切实落实收支两条线的规定并逐步推行费改税，将预算外资金真正纳入财政预算的监控体系。

四、建立县级公共财政制度

1998年底召开的全国财政工作会议提出“要积极创造条件，逐步建立公共财政的基本框架”，这就为下一步我国财政改革指明了大方向。我们以为，县域应率先建立公共财政。

1．公共财政的概念

通俗地说，公共财政就是满足社会共同需要的财政，就是弥补市场失灵、提供公共产品的国家财政。公共财政产生于西欧，是顺应市场经济发展而逐步形成和成熟起来的。在市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥基础性作用，是调节经济的“主角”，而公共财政则处于补充地位，属于“配角”。公共财政要做市场办不好或办不了的事，其存在就是为市场高效率创造外部条件。市场能办到的，政府和财政就不插手，对市场机制的正常调节采取“不干预”政策，从而能最大限度地发挥市场调节经济的高效性。换句话说，公共财政是与市场经济相适应的财政模式，也是世界大多数国家普遍采用的财政模式。

2．建立县级公共财政制度的意义

建立公共财政是我国下一步财政改革的大趋势，各级财政今后都必然要朝这个方向改革。但对于县级财政来说，尤其有先进一步的必要。其一，建立公共财政可以在一定程度上缓解县级财政困难局面。虽然需要提供的公共产品有所增加，但由于政府丢掉了大量的不应由自己负担的企业、事业的包袱，所以总体来说财政支出的范围逐渐缩小了。其二，政府从此可以集中力量办它该办的事，政府效率得以提高。其三，县域一般不存在重大的关系到国计民生的大型国有企业，而且，县域国有中、小企业经过这几年的改制已经取得了实质性的进展。因此，相比较而言，公共财政制度在县域中易于建立起来。

3．县级政府应为建立公共财政作好准备

首先，要加快企业改革步伐，实现政企分开，政资分开。要消除企业对政府和财政的依赖行为。而政府也要改对企业的行政干预为宏观调控。

其次，要加快事业单位改革的进程。要将一些公益性不强的事业逐步推向市场，一些具有部分公益性的事业则采取民办公助的办法。

再次，政府要转变职能。不该政府办的事，政府不要越位。尤其是不能把企业的责任由政府自己来“扛”。政府不再筹资兴建盈利性企业。政府同时进行机构改革。

五、建立县级政府采购制度

政府采购制度自1782年在英国采用以来，已有200多年的历史。但在我国尚属新鲜事物。自1995年深圳市率先拉开“政府采购”的序幕后，我国很多市（县）陆续试行这一制度。

1．政府采购的概念

政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法、程序对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。

2．政府采购的特点

（1）资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款。这些资金的最终来源为纳税人的税收和政府公共服务收费。在财政支出中具体表现为采购支出，好财政支出减去段移支出的全额。

（2）采购主体的特定性。政府采购的主体为依靠国家财政资金运作的政府机关、事业单位和社会团体、公共事业等。

（3）采购活动的非商业性。政府采购非商业性采购，而是为政府部门提供消费品或向社会组织公差。

（4）采购对象的广泛性。政府采购对象包罗万象，通常将其分为三大类：货物、工程和服务。

（5）政策性。政府采购必须遵循国家政策的要求，包括最大限度地节约支出，购买本国产品等。

（6）规范性。政府采购不是简单地一手交钱一手交货，而是要按有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、釆购对象及采购时间要求等，采用不同的采购方式和釆购程序，使每项采购活动都规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督。

（7）影响力大。政府采购已成为各国政府通常使用的一种宏观经济调控手段。

3．建立政府采购制度的意义

其一，建立采购制度是深化经济体制改革的重要内容。推行政府采购制度，本质上是对传统计划经济体制下财政支出体制的根本性变革和创新。在改变由政府内部来提供政府内部消费的传统做法的基础上，通过一种面向市场、鼓励竞争的运作方式，利用来自生产者多方面的公平而充分的竞争，也就是通过向市场购买各种货物及服务，使政府取得价廉物美质高的商品与劳务。不仅可以起到培育、规范统一市场的作用，而且还能在市场化导向中提高财政资金的使用效率。同时还有助于形成与市场经济相适应的政府适度干预模式，提高政府的调控能力。

其二，建立政府采购制度是加大对外开放力度的重要举措。实行政府采购制度改革后，所有的企业都可以参与争取政府采购的订单，这就迫使企业改善经营管理，降低成本，提高优质服务，增强竞争力。

其三，建立政府采购制度有利于完善政府经济调控系统。市场经济要求政府从直接调控转变为间接调控，从行政调控转变为经济和法制调控。而政府采购制度可以通过政府采购行为贯彻政府在总量调控方面的意图，提高政府对本地经济的调控能力。

其四，建立政府采购制度有助于廉政建设和规范政府行为。因为政府采购制度是建立在法制化和制度化基础之上的，摈弃了传统的分散采购、黑箱操作的做法，而在公平、公正、透明的环境中运作，形成了财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，依靠制度力量加强预算约束和规范公务人员行为，从根本上杜绝徇私和腐败行为。

4．呼吁《政府采购法》尽快出台

从我国一些省、市（县）政府采购的实践来看，既有许多成功的经验，也还存在不少弊病。鉴于政府采购对政府行为以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规势在必行。