社会保障制度是社会主义市场经济的重要组成部分，是市场经济条件下，政府弥补市场机制不足，保持社会稳定和经济顺利运行的“安全网”和“稳定器”。

由于各地经济发展水平的差距，各地正在进行的社会保障制度改革也各具特色。一般来说，县（市）实质上已成为社会保障制度的基本单位。因此，搞好县域社会保障制度改革，不仅关系到本县经济的长期发展和社会稳定，还关系到全国社会保障体系的统一规划、部署以及协调、发展。

一、我国社会保障制度的沿革

1951年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》标志着新中国社会保障体系的建立。此后，该条例历经多次修改、补充，一直延用到80年代初期。由于它在根本上是与计划经济体制相适应、相配套的，随着社会主义市场经济的建立，它的弊端就随之显露出来。以现在的眼光来审视该条例，它呈现出三个方面的特征：其一，资金来源企业化。各项劳保费用都是由企业直接发放给职工的。而国家又对企业实行包盈包亏，统收统支。所以企业也并不存在劳保费用过重的问题。实质上是企业吃国家的“大锅饭”。其二，覆盖面狭窄。只有国企、政府机关、事业单位的人才可享受劳保，其他劳动者，尤其是广大农民被排斥在外。其三，缺少失业保险。原来一进入国企、政府机关、事业单位的编制，就等于捧到了“铁饭碗”，终身有靠。显而易见，在社会主义市场经济条件下，该条例不能解决企业自负盈亏的问题，不能解决社会大多数劳动者的劳保问题，不能解决失业人员（包括下岗职工）的生活费用问题，等等。因此，从1984年开始，我国部分城市试行退休费用社会统筹，并由此揭开了社会保障制度方面的改革序幕。概括来说，主要有四个主面：

1．企业职工劳动保险由“企业保险”改为“社会保险”。目前，我国城镇企业职工社会养老保险的通常做法是：企业以上年职工工资总额为基数，按相同的比例上缴保险基金；保险基金由国家、企业、个人共同负担；保险基金由专门的社会保险机构管理、开放；养老金发放标准实行社会统筹和个人帐户相结合，等等。

2．失业保险从无到有。由于企业自主经营，自负盈亏，职工的失业风险加大了。国务院曾连续发布了《国营企业职工失业保险暂行规定》、《国有企业职工失业保险规定》等文件，企业职工的失业保险逐步建立起来。

3．社会保险逐渐覆盖到全社会各类劳动者。无论是国有企业、私有企业、外资企业的职工都可享受社会保险。90年代以来，农村社会养老保险也开始启动。以县为单位的合作医疗保险也正在各地试点、推行。

4．城乡最低生活保障制度基本形成。到目前为止，我国县城以上的城市已普遍建立了城镇最低生活保障制度。在沿海发达地区，相当部分的县也建立起了农村最低生活保障制度，尽管由于各地经济发达程度不一致而标准上有所不同。

二、县域社会保障制度尚存在的问题

目前我国的社会保障制度毕竟是脱胎于传统的计划经济模式，仍然存在与社会主义市场经济体制要求不相适应的地方，特别是县域这一块，其存在的问题尤其明显和集中。

1．社会保障的辐射面窄，社会化程度低，筹集标准不统一。从二元经济角度来看，现有的社会保障，一方面是国有企业、政府机关、事业单位的干部职工享受着较高的保障和福利水平，一方面是广大农村人口的社会保障水平还很低。一条腿长，一条腿短，形成“跛脚”巨人。从经济发展水平来看，现有的社会保障因地而异。有的地区统筹比例占工资总额的40%，有的地区只有10%。阻碍了不同地区、企业的公平竞争，不利于市场体系的发育和完善。

2．社会保障基金难以做到专款专用而且不能保值增值。社会保障基金是由政府出面统筹的，基金的管理和支付也由政府来行使。如果缺少一个有效的监督机构，基金被挪用、挤占和流失的危险就很大。事实上，人们所担心的事情不断地出现，甚至被媒体曝光——有的将它超前使用于股票和房地产，有的将它用于修建楼堂馆所、购买高级轿车等。

3．现收现付不能适应人口老龄化迅速发展的客观需要。目前，社会保障基金统筹主要实行现收现付，积累很少，甚至入不敷出。我国尚是发展中国家，却提前遭遇了老龄化社会。据有关资料，1994年，全国离退休人员有3000万人，预计21世纪初期老龄人口将达1.3亿。显然，以目前的社会保障基金统筹不能适应即将到来的老龄化社会的需要。

4．社会保障基金管理体制不顺，政出多门。从上层来看，全国的社会保障工作分散于财政部、民政部、劳动部、卫生部、人事部、总工会、计生委和人保公司等部门。以上机关按其体系层层下达至县域各相关部门，从而形成管理分散，互相攀比的局面，缺乏强有力的宏观协调平衡机构和监督机构，导致社会保障管理工作中造成巨大浪费，延缓了社会保障制度的改革进程。

三、县域社会保障制度改革的思路与对策

社会保障制度的改革是一项艰难的社会系统工程。而且，社会保障制度是要由社会发展来支持，要以经济实力为基础。鉴于县域二元经济存在的客观事实，社会保障制度的改革要从实际出发，一方面继续改革和完善城镇职工的社会保障体系，一方面建立和完善农村社会保障体系。我们认为，县域社会保障制度改革，在进程上要循序渐进，逐步发展；在体制上要平稳过渡，适度负担；在体制上要理顺关系，加强管理。具体地说，有以下几个方面：

1．完善保障最低生活标准的社会救助制度

目前各地均有了最低生活标准的救助制度，当务之急是将其纳入规范化、科学化、法制化的轨道。对最低生活标准的界定，要用“恩格尔定律”，按照城镇、农村以及各地不同的生活费用标准，分别制定出不同的标准，对最低生活标准以下的居民进行社会救助。

2．建立和完善养老保险制度

我国最终要建立的是覆盖全体劳动者的养老保险制度，一切劳动者将不受行业、所有制、城乡等因素的影响，在劳动期间一律按照法定的比例缴纳养老保险金，退休后按照法定水平享受养老金。但在目前城乡之间、不同所有制之间养老保险水平悬殊的基础上，只能采取逐步过渡的办法。在农村有条件的地方先自愿参加，起到示范作用，以后再强制实行。当前主要是要不断改革和完善城镇职工的养老保险制度。

养老保险金的交纳比例要经过科学预测和精密计算。既要考虑到企业的负担，又要考虑到对职工今后养老的实际影响。可采取单位和个人各自负担一半的办法。

3．建立和完善失业保险制度

失业保险基金应实行社会统筹。其原则是以支定收，留有少量储备。对参加失业保险的职工，凡属非自愿中断就业，并在失业前累计工作时间满一年的，进行失业保险登记后，都可按规定领取失业救济金。失业保险金的给付期限按失业前工作时间的长短划分不同档次，超过此期限以后转入社会救济。

4．建立和完善医疗保险制度

在目前，医疗保险制应当是城乡有别。城镇医疗保险制度于90年代已在部分城市进行了试点。主要内容是：医疗保险费用由国家、单位、个人共同负担。职工个人缴纳的医疗保险费用（约占本人工资收入1%）和用人单位为职工缴纳的医疗保险的50%记入个人帐户，其余作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户中支付，不够时，个人负担小部分，社会统筹基金中支付大部分。但这种办法依然存在相当多的弊病，有赖于各地在实践中不断摸索和改进。

在乡村应继续健全合作医疗网，以解决农村人口最基本的医疗需要。有条件的地方可以逐步建立类似城镇的医疗保险制度。

5．开征社会保障税，建立社会保障基金

参考国际经验，根据我国的实际情况，我国开征社会保障税的客观条件已基本成熟。开征社会保障税势在必行。

6．理顺体制，加强管理

要建立社会保障管理机构，并与政府各职能部门有机地衔接起来，形成行之有效的社会保障管理体系。由立法机关颁布社会保障税法，税务部门制定社会保障税的实施细则，了解纳税人的工资所得情况，负责税款的征收与管理。社会中介机构承担社会监督责任。财政部门负责编制社会保障基金预算，定期向社会保障机构划拨保障资金，监督社会保障的征管和使用，实现保障金的保值增值。社会保障管理机构设立保障制度，制定政策，并具体使用社会保障金，全面规范社会保障资金的收、用、管。