经过20年的改革开放，我国区域经济管理体制和运行机制已发生了深刻的变化，特别是党的十四大确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，近几年又推出了一系列重大的改革措施，这些都推动了我国县域经济的发展，涌现出一批有特色、有成效的典型。广东、福建、江苏、浙江走在前面，他们之所以经济实力雄厚，主要是靠依法行政、依法治县与经济强县并举，支起了县域经济发展的骨架。所以，县域经济发展战略决策实施需要社会主义法制来保证。否则，便会被不断出现的新的社会问题严重影响和干扰了县域经济的有序运行。

一、依法行政、依法治县的内涵

依法行政是现代政府行使职权的基本准则。依法行政就是行政机关行使行政权力，管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对自身活动进行评判的标准。众所皆知，行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从。行政事务的繁重性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。基于此，更须依法行政。而依法行政的五项原则是：职权法定、法律保留、依据法律、职权统一、职责统一。依法行政的基本内容是：依法行政的主体是行政机关及其公务员；行政机关及公务员行使行政权力，都必须依法进行；行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序；在行政系统内部实施的监督，包括审计与行政监察以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴；行政诉讼法、国家赔偿等法律所建立的行政诉讼法制度和行政赔偿制度，是依法行政的司法保障，它将从监督的角度，监督和促使行政机关依法行政。实践证明，实现依法行政必须认真处理好政府与人民的关系，权与法的关系，行政机关与司法机关的关系。实现依法行政，可以保证行政管理为人民服务的目标，可以保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，可以保证提高行政效率，可以保证对行政管理的监督有统一的标准和程序。

依法治县是一项治县的战略方针，其主要含义有两个：一是依法治县是一种治县的理论和指导思想，即县域的兴旺发达和长治久安，关键的决定性的条件，是要建立起法律具有至高无上的权威意识，而不是主要寄希望于决策者。二是依法治县是一种治县的行动准则，即县域经济不能只依靠少数领导者个人的智慧、看法和注意力来治理，而应按照符合事物规律、时代精神、社会主义理想、人民利益的法律来治理，不能权大于法，更不能以权代法。实行和坚持依法治县的方针，就能使县域经济的发展逐步走上法制化和规范化的轨道，就能逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

依法行政、依法治县，作为一项战略方针和战略目标，具有全局性、整体性、长期性的特征。县级各决策机构要围绕县情进行决策，依法治理，在经济、政治、文化和社会生活的各个方面都要实现法制化，那种认为法治主要是“治民”而不是“治官”的观点是不正确的。要建立和健全行政司法、执法的监督机制，只有这样，才能保证县域经济的组织和管理有法可依，有章可循，在行政执法中严格执行宪法和法律，维护县域经济秩序。随着政府职能的转变，行政执法将成为政府机关的主要工作任务。一方面，要通过加强执法，制止、纠正公民、法人或其他组织的违法行为；另一方面，又必须制止和纠正行政机关违法行为，损害公民、法人或其他组织合法权益的行为。要加强行政法制建设，规范行政决定、行政处罚、行政执法等行政行为，建立对行政执法部门和人员不执法、滥执法的追究制度，以及统一的罚款物收缴制度。

市场经济本质上是一种法治经济。市场经济条件下的县域经济运行基础是市场主体的利益关系，作用的媒介是市场，组织经济的方式主要是靠法律规范。在我国，各类企业已经日益走向市场，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。多元的主体需要自由进入或退出市场，实现经营机制的转换，这就需要用法律明确界定企业的产权，理顺产权关系。充分调动企业的积极性和创造性，促进企业在市场上追求自身利益的最大化并为此而尽力强化管理，提高生产技术，降低成本，增加效益，从而实现县域社会资源的最优化配置。相反，如果县域内企业的产权缺乏法律保障，行政部门可任意平调，或者被不法侵吞和剥夺，企业的积极性便难以发挥，更谈不上精心选择或策划投资方向。显然，最终受损失的不仅是企业，而是整个县域的经济增长。

社会主义市场经济体制的建立，离不开法制的作用。经济体制的改革是发展生产力的必然要求，加速县域经济建设，就必须改革传统的经济体制，建立社会主义市场经济体制。这就需要在改革中及时总结经验，把带有规则性的原则，经法定程序变为法律准则，使其法制化、规范化。在县域市场经济体制的建立过程中，有些问题还处于探索过程，有些新事物还难以把握，这就要求决策者既要大胆进行改革，又要防止个别人的任意妄为。不能只顾眼前利益而忽略了长远利益，只顾本位利益、个人利益而损害国家利益、人民利益。要力求保持县域干部队伍的相对稳定，较好地把县级班子的短期性同经济运行的长期性统一起来，运用法律形式来保证县域经济战略稳定发展的连续性。只有有了法律、法规，才能保证经济体制改革的顺利进行。

县域经济运行需要法制来构筑维系。发展县域经济是一项十分巨大的社会工程，只靠决策者的力量是无法完成的，必须要充分调动广大劳动者的积极性，形成强大的合力共同建设自己的家园。这就需要采用一切有效手段，运用社会主义法制保护劳动者的切身利益，实行平等竞争、公平交易和正当经营。要维护正常的经济秩序，保证经济健康发展，就必须实行强有力的法制约束，有一套公平、公正、公开的行为准则，提高县域劳动者在生产经营过程中的地位并保障其民主权利。只有劳动者的主人翁地位受到保障，才能有效地行使民主管理和民主监督的权力，使县域经济富有生机而有秩序地发展。

二、依法行政、依法治县要增强法律意识

所谓法律意识，是指人们对法律的看法及执法、守法的自觉程度，它包括法律知识、法制观念和法律观点三个组成部分。在县域经济管理中，要实行依法行政、依法治县，必须坚持在全体干部和全体群众中进行普及法律知识的教育，使干部、群众知法、懂法，树立法制观念，自觉遵守法律，依法办事。江泽民同志在党的十五大报告中指出，要“深入开展普法教育，增强全民的法律意识，着重提高领导干部的法制观念和依法办事能力。法制建设同精神文明建设紧密结合，同步推进。”应当清醒地认识到，在中国这样一个有着漫长封建传统的东方大国，要实现“依法行政、依法治县”并非轻而易举之事，需要坚持不懈的努力。必须彻底改变人们的传统观念，树立起现代法律意识。

1．树立法律面前人人平等的意识。法律平等包括分配平等和程序平等。实体法应体现与保障社会共同创造的物质与精神的财富在全体社会成员中进行公平分配。程序法应体现与保障法律面前人人平等，在民事、刑事、行政等诉讼活动中，原告与被告双方诉讼地位和适用法律一律平等。适用法律平等包括对任何人无论其受保护或受惩处都适用同一法律规则，不因其性别、民族、财产状况、社会地位和宗教信仰等等的差异而有区别。不允许任何以权压法，“人情”与“关系”干扰执法，以钱“赎”法，执法人员素质低、道德品质差、业务水平低、私心重，执行机关软弱等原因造成不平等现象存在，执法机关和执法人员要经得起改革开放和发展社会主义市场经济的考验，坚决惩治腐败，宣传社会主义法制，维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民的权利，根据依法治县的要求发展繁荣县域经济。

2．树立法律至上的意识。法律至上指法律应具有至高无上的权威。法律至上不是说法律不能修改。这是两个完全不同的问题。它是指宪法和法律被制定出来后，在尚未修改之前，任何组织、任何个人都必须严格遵守。法律至上是人民意志和利益至上的体现和保障，法律至上原则适用于所有组织和个人，但其核心思想与基本精神是反对少数领导者个人权威至上、权大于法。影响法律权威的主要障碍是掌握政府权力的人往往不愿意和不习惯按法律办事。他们总是不喜欢用法律来约束自己，这有人性与权力具有脆弱性和容易异化的深刻根源。尤其是在原有的计划经济体制下，行政手段起着支配和决定作用，法律常常被忽视，其权威难以真正建立。在市场经济条件下，县域经济运行中的问题，凡是市场能解决的，都要依靠市场规则来解决，政府只能解决市场解决不了的问题，县域经济主体间的交易、竞争，只遵循价值规律和法律原则，企业和地方政府的活动都不能越出法律的范围。党的十三大提出，必须一手抓建设和改革，一手抓法制，使国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和法制的各个环节，都应该做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。党的十五大根据建立社会主义市场经济体制的要求，强调要高度重视法制建设，更加科学、完整、准确地提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方略和基本目标。它不仅成为全党的意志、全体人民的意志，并且上升为国家的意志，具有极大的权威性。

显然，依法行政、依法治县是依法治国的重要环节。因此，必须下大力气改变县域内有法不依、执法不严、违法不究的状况，严格依法办事，通过各种有效的手段，充分发挥电视、广播、报刊等新闻媒介的作用，树立法律至上、法律神圣的意识，使宪法和法律真正成为县域内的政府机关、企事业单位共同遵循的根本活动准则。

3．树立法律和经济同步发展的意识。法律和经济同步发展是很多国家，特别是资本主义国家经济发展的共同规律。在我国，长期以来信奉着一种法律滞后的观念，认为社会主义法律必须是成熟了的政府政策的升华，是稳定了的社会关系的调整器，只有等政策调整成功后，才能将其上升为法律。十一届三中全会后，虽说法制建设得以加强，但与社会主义市场经济体制的改革相比，是不相协调的，滞后的。受其影响，一方面导致立法工作总是落后于社会实际需要，许多经济建设急需的法律未能及时出台；另一方面，人们往往重政策轻法律，影响了法律在公民心目中的权威。这种状况对县经济发展战略决策来说，直接影响了改革开放的深入和经济运行的规范化、稳定性。

4．增强县域经济主体维护自身合法权益的意识。维护县域经济主体的合法权益是市场经济运行机制的必然要求。在计划经济体制下，县域经济主体完全隶属于行政机构，完成行政机构纵向下达的计划目标是其最主要的义务。在市场经济体制下，县域内的各经济单位成为市场主体、利益主体，作为商品生产者和经营者，它必须拥有独立的财产，必须走自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的道路。企业按照市场需求所从事的商品交换，实质上是权利的交换，随着占有物的互相转让，放弃对某一占有物的所有权，目的是为了得到另一物的所有权，交换的目的通过权利的交换而实现。县域经济的生产和交换活动，是以公平、公正、公开为原则的。公平竞争需要相应的法律制度和法律意识做保障，对县域内的多种经济成分在法律上给予平等保护。要纠正和制止随意自立政策，对外资给予各种优惠而不顾国家统一的法律和规定的现象。因为这种现象破坏了法律的统一，不利于全国统一、开放的市场体系的形成。不同县域的企业实行横向联合，参与联合的单位也要维护自身的权益，期望资产得到增值。县域各经济主体享有和追求自身权益的同时，也要承担相应的义务，权益的合理界限以义务为保障，义务只是权益实现的手段。县域经济主体一切经营活动的内在动力是权益。只有自身权益得到保障和维护，才能真正调动各经济主体的积极性、主动性和创造性，提高生产技术，从而推动整个县域经济管理的改善和县域经济的蓬勃发展。

总之，县域经济的发展离不开决策，决策的实施亦离不开法律的保障。县域经济发展战略决策是全县经济活动的先导，事关县域经济发展的全局。改革现行县级经济管理体制，重要的在于加强完善县级决策体系，实现决策的民主化、科学化。任何重大的战略决策、宏观决策，都要有严格的审批程序。要充分发挥县级最高权力机构——县人民代表大会在决策中的作用。凡是县域内的重要决策都应提交县人民代表大会审议，讨论决定。决策一经决定，就应该具有法律效力。